加强社会主义法治理念：董必武法学思想研究文集第6集

张慜^[1]

2006年，中共中央提出了加强社会主义法治理念的教育。笔者不揣浅陋，想就这个话题谈谈自己的看法。

法治是与人治对立的一种治国方略

什么是法治，就是依照法律治理国家，这是一种治国方略。另一种则是人治。人治是依靠统治者个人的意志来治理国家。法治国家也发挥个人的领导作用，但是都是在服从法律的前提下运用领导人的远见卓识和智慧才干的结果。人治国家也制定和执行法律，但是法律是用来治民、治吏，统治者却可以凌驾于法律之上，为所欲为。他们集立法、行政、司法大权于一身，玩弄法律于股掌之中，时而严格执法，时而置法律于不顾而法外用刑，兴之所至，一言以兴法，一言以废法。

法治与人治的区别归纳为一点，就在于个人(统治者)与法律的关系上。个人必须服从法律，不允许有超越法律的特权，是为法治;法律必须服从个人，允许有超越法律的特权，是为人治。所以，法治与人治是两种对立的治国方略，也是两种对立的政治法律思想。

法治是反对封建专制实行民主政治的产物

纵观人类社会发展的历史，从中国西周的“礼乐征伐皆自天子出”到清王朝的大兴文字狱，从罗马皇帝对立法、司法大权的独揽到法兰西国王至高无上的敕令，不论中外，从奴隶制到封建制，莫不实行人治。因为人治正适应了奴隶制国家和封建制国家实行专制统治的需要。

17、18世纪，欧美资产阶级革命兴起，洛克、孟德斯鸠、卢梭等启蒙思想家针对中世纪的黑暗专制统治，提出了民主与法治的革命主张。他们认为，人生来就享有自由平等的权利，君主和政府绝没有实行专制统治的权力，只能按照法律来统治，没有法治就没有人民的自由平等，凡是实行法治的国家就是民主共和国。卢梭更提出国家主权属于人民、法律是人民意志的体现这样激进的民主主义思想。在这些启蒙思想家的革命思想理论的指导下，资产阶级革命在欧美各国相继取得成功，建立了美利坚、法兰西等资产阶级专政的民主共和国和联合王国等君主立宪国。从此，资产阶级的民主政治代替了封建的专制统治，法治代替了人治。这是人类社会政治法律制度的一大进步，也是人类文明的一大进步。从18世纪到20世纪，经过三个世纪的发展演变，民主法治的思想原则逐渐为全世界大多数国家所接受。凡是实行法治的国家，议会议员、政府官员和法官都由人民依法定程序选举(或任命)产生。议会依法行使立法权，政府依法行使行政权，法院依法独立行使司法权。企业依法运作经济活动，公民依法规范个人行为。不论议会、政府、法院，还是企业和个人，如有违法行为，将依法追究其相应的法律责任。所以，法治是以民主政治为前提的，是民主的制度化、法律化的结果。人治则是与个人专制独裁紧密相联的。

中国是人治传统很深的国家

中国自夏商周三代有文明史以来，直到满清王朝覆灭，都是天子、国王、皇帝权力至上，实行专制统治，人治传统绵延了几千年。1911年号称民主共和的资产阶级革命极不彻底，只是形式上推翻了清王朝，封建专制的经济基础和思想观念却根深蒂固地保留了下来，形成封建军阀割剧、连年混战的局面。1927年，蒋介石名义上统一全国，由国民党执政，一个政党，一个领袖，还是个人专制独裁。

新中国的政权是共产党领导人民用枪杆子打出来的。战争年代需要高度集中统一的领导。这种领导方式在建国以后延续了下来，实行党的一元化领导，主要依靠党的决议、党的政策直接发号施令来治理国家。虽然从1954年起实行了人民代表大会制度，召开了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，通过了宪法和几个国家机构组织法，但是由于旧中国几千年的封建意识和人治传统难以根除，而民主观念和法治思想却极为淡薄，加上受前苏联搞个人独裁的斯大林主义的影响，因而党和国家的民主制度并未很好地建立起来，个人独断专行、家长制、一言堂作风盛行，有法不依、以言代法、以权压法的现象十分严重，人民代表大会也很难行使人民当家作主的权力。

董必武是新中国倡导法治的先驱

但是，在新中国第一代党政领导人中，也有较早思考并提出依法治国主张的，这就是董必武。早在1948年10月全国解放前夕，党准备建立新政权时，董必武就指出:“新的政权建立以后，就要求按照新的法律规章制度办事。”^[2]建国初期，他在肯定土改、镇反、三反五反等各项社会改革运动对解放生产力、巩固新政权所起到的巨大作用的同时，又指出:“群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”^[3]“群众运动会助长人们轻视一切法制的心理。”^[4]这样从法治的高度直言批评群众运动，在党内是第一次，在以后也是少见的。1953年国家进入了大规模经济建设时期，4月，董老作为政务院政法委员会党组书记主持起草了向党中央的“关于加强司法工作、健全司法制度”的报告，其中提纲挈领地正式提出:“在大规模的社会改革运动大体结束以后，人民民主专政的工作必须用而且可能用正规的革命法制来施行，并用以保护人民利益和国家建设事业的顺利进行。”^[5]人民民主专政包括对人民的民主和对敌人的专政两个方面，涵盖政治、社会生活的许多方面，都用正规的法制来施行。这是董老依法治国主张的第一次表述。时隔一年，1954年5月，他在中共中央召开的第二次全国宣传工作会议的讲话中，又率先提出培养群众“法律意识”的任务，强调要培养人民群众的守法思想，而要群众守法，党员特别是党的高级干部要带头守法。他接着深刻地阐明了法律在国家政治、社会生活中的重要地位和作用，倡导“按法律办事”的指导思想。1956年党的八大召开，董老在会上的发言正式提出了“依法办事”、“有法可依，有法必依”的治国方略，主张建立完备的法制，一切国家机关都要严格执行法律，并且强调党政职能分开的原则，党不能包办代替国家机关的工作。董老对依法治国的认识达到这样的高度，在当时的历史条件下，是难能可贵的。他以倡导法治的先驱载入新中国的史册，是当之无愧的。

众所周知，董必武的法治主张在经过一个大的曲折之后，于1979年才重新为党和国家所采纳。党的十一届三中全会以来，我国在发扬社会主义民主、加强社会主义法制方面取得了很大的成绩。1997年党的十五大正式提出“依法治国”的基本方略，规定了“建设社会主义法治国家”的任务。新中国在经历了将近半个世纪的摸索、探讨以后，终于找到了正确的治国之道。

社会主义法治理念的基本内涵

上面简要回顾了法治的起源与发展、董必武的法治思想以及法治在中国的曲折历史进程，这对于探讨社会主义法治思想理念，是很有指导意义的。下面，笔者根据中国的国情，结合历史的经验教训，并借鉴西方法律文化的精华，对社会主义法治理念的基本内涵作如下粗浅的探讨。

(一)法律至上。我国法律是经过民主的立法程序制定、以国家强制力保证施行的、用以调整各种社会关系、全体公民必须共同遵守的行为规范。它应该享有至高无上的地位、具有极大的权威，只有如此，才能保证国家的政治、经济、社会生活在法律的范围内有序地进行，也才能防止权力的滥用，防止个人专制独裁的发生。

法律至上，党的领导置于何地呢?笔者认为，党的领导与法律至上是一致的。因为我国的法律是党领导人民经过法定程序制定的，它体现了党的路线、方针、政策，代表了人民的根本利益，体现了人民的意志。维护法律至高无上的地位和极大的权威，保证它的贯彻实施，就是服从党的领导，就是尊重人民的意志。作为执政党的共产党及其成员更应带头遵守法律，模范地执行法律。所以，邓小平提出，要使制度和法律“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，”^[6]十二大、十四大、十五大和十六大党章都规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这些都体现了法律至上的法治精神。而宪法第五条第三款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第四款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这更是从国家根本法的高度肯定了法律至高无上的地位。

(二)严格执法。有了法律就必须执行。有法不依，等于无法;执法不严，实际上也等于无法。所以，法律的执行，或者说法律的实施，是实行法治的更为重要的环节。通过对宪法和法律的切实贯彻实施，才能使依法治国落到实处。

法律的执行包括守法、执法和司法三个层面。守法是指全体公民、法人，上自国家领导人以及各政党、各类性质的企业、组织、团体，下至普通老百姓对法律的遵守。执法是指行政机关在履行法定职务时对相关法律的切实有效的执行。司法是指司法机关(包括侦查、检察、法院)在履行法定职务时对相关法律的严格实施。在这三个层面中，司法的地位尤为重要，而司法机关中，又以人民法院的作用更加突出。因为作为国家审判机关的人民法院对一切法律争议有最终裁判权。法院的司法裁判是对受到侵害的国家利益和人民权利给予补救的最权威的手段，是维护社会公正、保障法律得以正确实施的最后一关。人民法院严格依法公正审判是落实依法治国的重要手段，而公正审判的实现又以法院依法独立审判、不受任何干涉为前提。所以，独立审判是一项重要的法治原则。

在执法、司法方面，有一个极其重要的原则，就是依法行使权力、依法制约权力的原则。立法、行政和司法机关都要在法律规定的职权范围内，依照法律程序行使权力，并且受到制约。不受制约的权力必然走向腐败。欧美资产阶级革命创立了制约权力的有效制度。一是以(公民)权利制约(政府)权力，即公民通过行使民主权利监督政府行使权力;二是以权力制约权力，即在立法、行政、司法“三权分立”的体制下，不同国家机构之间互相制约。西方国家两百多年的实践证明，这种制度对防止权力滥用、遏制腐败，起了重要作用。(www.xing528.com)

根据我国的国情，不实行“三权分立”的政治体制，而是实行人民代表大会制度，国家机构的体制是在人大监督之下的“一府两院制”，即人民政府和人民法院、人民检察院在同级人大及其常委会的监督下行使权力。人民检察机关是国家的法律监督机关，对公民(包括各级政府官员和各级法院法官)是否守法实行监督，对审判机关、侦查机关行使职权实行监督。人民法院对诉讼案件有最终裁判权，这也是对检察机关起诉、抗诉权的一种制约。人民法院审判行政案件，对行政机关作出的具体行政行为享有司法审查权，这是对行政机关行使行政权力的一种制约。在人民法院系统内，最高人民法院监督各级人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。国务院对各级人民政府、上级行政机关对下级行政机关实行自上而下的监督。党的纪检部门对干部党员是否遵纪守法实行严格的监督。此外，还有群众监督、舆论监督。这一整套监督体系对于防止权力滥用、惩治贪腐，发挥了积极作用。

但是，我国的权力监督制度有一个致命的缺陷，就是对中央到地方的各级党委的主要领导人缺乏强有力的监督机制。由于实行党的一元化领导，各级党委统一领导同级的人大、政府、司法各个部门，还包括党的纪律检查委员会。所以，党委的主要领导人在本级来说，处于不受监督的地位，他们的违纪违法行为除非上级党的纪检部门有权查处以外，同级纪检部门无权过问。同级的检察机关更无权主动立案查处他们的渎职、贪污、受贿等犯罪行为，要等到纪检部门完成“双规”程序移送司法机关以后，才能进入司法程序。简言之，权力监督部门不是独立的机构，焉能监督它的顶头上司?这是我国贪腐之风愈演愈烈的一个制度上的原因。笔者认为，应该通过政治体制改革，理顺司法体制和纪检体制来解决这个问题。

(三)公平正义，或简称公正。公正是法律的精髓，实施法律，实行法治，就是要实现公正。然而，从古至今，公正却是难以实现的。中国封建时代的衙门大堂上高悬着“公正廉明”的匾额，对于被统治的劳动人民，它能做到公正吗?恰恰相反，却是屈打成招、草菅人命的冤狱史不绝书。在西方的中世纪，神权高于一切，能做到公正吗?有的是意大利科学家布鲁诺因质疑宗教教义和主张“日心说”而被宗教裁判所判处死刑被活活烧死的惨剧!资产阶级革命的一个重要目标就是废除封建专制，提倡自由平等，消除司法专横，实现司法公正，从而为资本主义市场经济打造公平竞争的舞台，为它的繁荣发展提供有力的司法保障。应该说，这个目标是达到了的。而且正由于自由平等和公平正义的理念在西方历久不衰，资本主义不但已经创造了巨大的生产力，而且到现在还保持着强大的生命力，推动着世界经济不断向前发展。然而在资本主义社会，法律上的平等是建立在资产者和无产者、富人和穷人之间的事实上的不平等之上的，因而真正涵盖全体公民的公平正义也是不容易做到的。

社会主义社会既然是比资本主义更为先进的社会形态，那就应该比资本主义有着更为广泛更有保障的公平正义。的确如此，我国社会主义社会在铲除旧社会的剥削压迫、贪污腐败、黑暗污毒等方面，确实取得了巨大的成功。新中国成立初期，压在人民头上的三座大山被推翻了，人民扬眉吐气，直起腰杆做主人了。昔日当牛做马的社会最底层群众从来没有像现在这样获得如此广泛的平等自由，感受到如此现实的公平正义。但是，在以后“左”倾思想占统治地位的年代里，阶级斗争扩大化的政治运动接连不断，践踏民主，破坏法制，侵犯人权，使许多人受到不公正的待遇，其中一些人受到残酷的迫害，冤屈无处倾诉，正义无法伸张。1978年党的十一届三中全会以后，通过拨乱反正，落实政策，复查纠正冤假错案，清算了一笔笔历史旧帐，使成千上万受迫害的人重见了天日，公正又回到了人间。这是社会主义社会在党的领导下，通过自我反省、自我纠正的机制，使失去的公平正义得到了补偿和挽救。但是，这一反一正、一乱一治之间，整个社会和国家付出了多么沉痛的代价，人们的心灵又遭受到了多么深重的创伤啊!

改革开放以来，我国经济高速发展，综合国力迅猛提升，人民生活显著改善。个体公民、企业法人在市场经济条件下，普遍享受到平等发展的权利，许多人通过公平竞争，成就了自己的事业，也推动了国家经济的发展。然而，随着改革开放的逐步深入，也出现了明显的消极后果，这突出地表现为收入分配差距急剧扩大、贫富两极分化严重和党政官员贪污腐败。企业大款等强势群体中的一些人，凭借资本的优势，通过官商勾结、权钱交易，获取非法利益而暴富，而城乡贫困人口、农民工等弱势群体的合法利益却得不到应有的保护。一些垄断行业员工的平均工资是全国平均工资的三到四倍，这种不合理的高收入使社会各阶层的利益失衡。另外，城乡之间、地区之间的收入差距也呈拉大趋势。由经济原因造成的新的社会不公出现了。历史的和现实的经验教训告诉我们，必须建立健全的、强有力的法律制度来保障公平的实现和正义的伸张。

公平，就是每一个公民、每一个企业在政治、经济、社会生活中处于一个平等的地位，在同一条起跑线上竞争，使受教育机会、就业机遇、收入分配、精神关怀、物质利益、奖励惩罚都做到公允，特别是不允许特权在竞争中伸手。当这种公平被破坏或受到侵犯时，就必须有一种有效的法治手段来伸张正义，讨回公平。

不论是立法工作者，还是行政人员、司法人员，都要牢固地树立公平正义的理念。在制定法律、法规时，要体现公正;在执法、司法时，要实现公正。特别是人民法院的法官作为社会公正的最后守护者，更要恪尽职守，维护公正。司法公正，能挽回公平，伸张正义，保护人民利益，将提升国家对内对外的威信和影响力。司法不公是最大的不公，因为它断绝了当事人追求公正的最后希望，将使国家丧失公信力。

(四)一心为民。全心全意为人民服务是共产党人的惟一宗旨，也是社会主义国家的施政目标。立法机关立法，人民政府施政，司法机关司法，都是为人民谋幸福，求利益。执政为民，前有焦裕禄，后有郑培民，都是“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的楷模。司法为民，前有马锡五，后有宋鱼水，都是在司法工作中亲近人民、便利人民、倚靠人民、公正办案、切实为民排难解忧的楷模。国家工作人员树立一心为民的理念，从根本上来说，就是要树立公仆意识，人民是主人，自己是仆人，时刻牢记是大众的公仆，要为主人好好服务。

(五)党依法领导。共产党是社会主义国家的领导核心。党的领导是一切社会主义事业的根本保证。建设社会主义法治国家也不例外。但是，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党的领导要依法，不能再像过去那样以言代法、以党代政了。

党的领导主要表现在决定国家的大政方针、路线、政策，制定发展规划、远景目标等方面，例如提出三个代表的重要指导思想，规定“建设社会主义法治国家”的任务，提出科学发展观、构建和谐社会，制定国民经济和社会发展规划和远景目标，等等。还表现在挑选、配备各级各类党政干部，加强对干部的管理教育，检查、监督各类国家机关贯彻执行党的方针政策和国家的法律的情况，对违法违纪党员执行党的纪律。

党依法领导，就是要善于运用法律手段治理国家，而不是直接以党的决议、党的方针政策发号施令。在我国，党的政策和党中央有关国家的大政方针、国民经济发展规划等方面的决议是有极大权威的，是必须在全国范围内贯彻执行的。但是，它的贯彻执行，一方面是通过各级党组织在广大人民群众中进行宣传动员，另一方面更重要的是经过立法程序，在全国人大或全国人大常委会通过，把它变成全国人民一体遵行的法律。例如，把党的刑事政策、婚姻政策条文化、定型化，分别制定成刑法、婚姻法，把党中央提出的《关于国民经济和社会发展十一五规划和2020年远景目标纲要》提交第十届全国人大第四次会议通过，在全国贯彻实施。党的政策、决议对群众有号召力，但没有约束力，只有体现人民意志规范全体公民行为的法律才对全民具有约束力。而且政策随意性大，规范性差，法律则稳定性好，可操作性强。运用法律来施政比直接以政策发号施令要顺当得多，准确得多，有效得多。

党依法领导，还要严格遵守党政职能分开的原则，党不包办代替国家机关的工作，让各类国家机关都能独立自主地依法行使自己的职权。过去那种党政不分、党包办代替行政、司法业务的做法，不但没有加强党的领导，反而使党陷于政府和法院的具体事务，削弱了党的领导。鉴于此，1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发〔1979〕64号文件)明确宣布取消各级党委审批案件的制度，并且规定:“今后，加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权。”这是中央改善和加强党对司法工作领导的一项重大改革。根据这个精神，人民法院对于干涉审判的行为，不论来自何方，都应坚持原则，敢于斗争，并且善于依靠党的领导，排除干扰，坚持独立审判。如果遇到个别党政领导人以言代法，以权压法，非法干涉审判，应该依照党纪国法，据理力争，求得党委的理解和支持，必要时可以向上级党委和上级法院报告，求得支持，以保证独立审判这个法治原则的贯彻执行。法律比党委大，对党委的违法决定，就不能服从，这样做，并不是违抗党的领导，相反地，正是维护和坚持党的领导。

【注释】

[1]最高人民法院中国应用法学研究所研究员。

[2]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

[3]《董必武政治法律文集》，第332－333页。

[4]《董必武政治法律文集》，第486页。

[5]转引自《当代中国的审判工作》(上册)，当代中国出版社1993年版，第42页。

[6]《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年，第146页。