三、广东省政府与中华民国正式政府
1920年11月，孙中山重返广州，决心经略广东，在广东实行“民治主义”和“党人治粤”，开模范自治先河，“于广东实行建设，以树全国之模范，而立和平统一之基础”。[93]1920年11月28日，孙中山表示:“发扬民治主义，于根本策源地，务须实行保护，使粤省民治发达，足为各省之模范。吾辈改造广东，使广东成一种最良好之风气，而此种良好风气传入各省，各省亦必发生一种良好变化”。[94]他试图在广东实施三民主义、实行“党治”的试验。1921年3月6日，孙中山在中国国民党本部特设驻粤办事处的演说提到:“我们今日要实行本党主义，固有绝好底机会，因为广东已在我们同志的手中。广东有三千万人民，必将这个主义宣传到广东全体底人民，使人人脑中了解我们底主义”，“我记得，我们这次刚回广东底时候，香港有一家报纸说我们此番回来，并不是粤人治粤，是‘党人治粤’”，“但是我们也甚愿意承认‘党人治粤’，因为英、美已有这个先例的。果能实行本党底主义，也是我们粤人莫大之幸”，“由此推行，前途无限。将来广东全省为本党实行党义底试验场，民治主义底发源地。由广东推行到全国，长江、黄河都要为本党底主义所浸润”。孙中山强调:“我们要想将来不要偾事，惟有积极操练三民主义，就以‘党人治粤’。凡事尚要依赖我们党人努力去做，三民主义操练精熟。其次就要积极实行五权宪法。三民主义和五权宪法，即是本党底精神，从此由广东发扬传播到全国”。[95]
1921年1月，中国国民党广东支部成立，支部长为陈炯明，谢良牧为总务科长，冯自由为党务科长，邓泽如为财政科长，谢英伯为宣传科长。2月12日，中国国民党广东支部开始办公。广东支部宣布，凡以前加入同盟会或国民党而未入中华革命党以及新入党者，均可以到广州市长堤该支部党所接洽，以便定期审查加盟，全省各县分部亦将分别派员前往筹备开办。[96]陈炯明以广东支部长身份致函各县长，要求对本支部派员至县组织本党分部时妥为保护。[97]1921年3月至1922年3月间成立的分部负责人中有不少是旧中华革命党人。[98]
回粤后，孙中山先是继续任军政府总裁一职，准备改军政府为中华民国正式政府，同时劝说动员陈炯明率粤军出师广西，以统一两广，结纳西南六省;又谋求与皖、奉系结盟，进而率师北伐，“收复武汉”，以实现统一中国政局的宏愿。
孙中山不愿久居地方政权首脑地位，而予北方政客以“恋栈”、“僭位”的口实，更不愿给反对者以偏处一隅、苟且偷安的感觉。孙中山所担心的是，不成立正式政府、不打出北伐旗号，主动进取，将会在舆论上受到孤立、国际上难以得到承认和支持。名不正则言不顺，“正名”，是孙中山回广东后所殚心积虑、急要解决的。1921年元旦，孙中山在军政府发表演讲，建议国会议员仿照民国元年在南京组建中华民国临时政府的先例，在广东设立中华民国正式政府，“以为对内对外之总机关”，“开一新纪元，巩固中华民国基础，削平变乱”，不然，“至以军政府机关而言，外人眼中视之，殆与前清时代之营务处等。此种机关，岂能代表中华民国而与北庭对抗乎?就以上种种观之，足见建设正式政府之不容一日缓也明矣”[99]。1921年1月27日，他又讲到:“北方政府实在不是民国政府。我等要造成真正民国”。2月17日，他进一步声明:“吾人并不承认北京，吾人乃中国之政府也”。[100]
但是，孙中山设立正式政府、就任非常大总统、出兵北伐的主张和做法，明显地受阻于当时联省自治思潮的氛围，为周边省份所抵制，同时更为粤省内部的陈炯明实力派所直接反对。
联省自治在南方数省开展得如火似荼。其时，皖系企图以武力统一中国，湖南、四川成为南北双方攻守的焦点。1920年夏，湖南掀起自治运动，定省宪，选举省议会、省长，又发起援鄂战争，搞得沸沸扬扬。川省也驱逐滇军、黔军出境，效仿湖南实行自治。粤军回粤驱逐桂系，同样有本省人驱逐客军出省、建立起本省籍人执政政权的类似之处，隐含有“本省人治本省”的意识。陈炯明率领粤军回粤，打着“粤人治粤”旗号并得到湖南支持，谭延闿发表通电，主张“以粤事决之粤人，俾确立粤民自治政府”。在广东的桂系军阀舆论上受到孤立，在粤军的攻击下无法再在广东呆下去，只好退回广西。孙中山也认为，“最近粤军回粤，持粤人治粤主义，人民望风归附”，[101]这是粤军能以弱势兵力赶走桂系莫荣新的一个重要原因。1920年9月28日他在致李烈钧函中谈到解决两广问题的原则:“故文对于两广问题，实则关系于粤人治粤之观念，乃欲从此以行西南之根本解决”。[102]
在联省自治思潮的笼罩下，西南各省政要觉得南北甚难统一，又厌恶兵战，主张各省自治，定省宪、选举省长，再考虑设立联省政府。而在广东，陈炯明回粤后大张旗鼓推行“粤人自治”的做法，试图“假联治之下得一和平机会”，支持西南数省的联省自治主张，互为结援，对抗北方。陈炯明有强烈省界意识、地域观念，坚持“广东之钱，只能办广东事”，他曾经表态:“粤军十万，内部安静，从无问题，客军寥寥数千，常有风潮，令人闻之头痛，将来打进广西后，广东即持关门主义，不管客军之事”。[103]联省自治呼声，成了当时的最强音，与此相抵触的武力统一主义，均成了他们批判的对象。而“联省自治派”主张先定省宪、民选省长、实行省自治，第二步联省自治，第三步联省政府。他们互相结纳，推波助澜。陈炯明声明:“中央政府之组织，足以扰乱地方。今惟有联省自治，各省办各省的事。如今之中山政府，实不敢赞成”，“然事已成矣，只有不与之钱，以免妄费”。[104]这些主张在当时很有一些呼应和赞同者。陈炯明统率的粤军从福建打回广东，驱逐桂系出境，连年征战、疲惫不堪，确也希望能休养生息，厌战情绪浓烈，“各军官以所部由漳州相从回粤，老兵返粤后，至今仍只发伙食，现大局未宁，忽又选出总统来，军界中人多持异议”。[105]
陈炯明回粤后试图裁兵减政。但在另外一边，却是孙中山招募军队，收编“民军”，扩充兵力，积极建立起由自己直接指挥的军队，增强军政府的的实力。他调许崇智为军长的粤军第二军进驻韶关，将该军扩编至两个师和一个混成旅;黄大伟为直辖军政府的国防军第二军军长，下辖两个师，由广东民军改编而成。1920年12月，孙中山由广州往韶关，沿途收编民军。至1921年3月，改编完成，孙中山在广州北校场检阅黄大伟部国防军。这两部分可由孙中山指挥调动的兵力数量接近陈炯明系粤军第一军。在军政府特别是孙中山的操作之下，粤军的传统地盘上出现了一支互不统属的军事力量——国防军，陈炯明及其粤军将领甚为反感。矛盾的种子已经播下。
1921年2月14日，军政府召开政务会议，同意孙中山关于成立正式政府的提案，提交国会讨论。但是成立正式政府、选举大总统的方案，受到了一些人的反对，一是军政府、广东省政府部分政要人物，如陈炯明、唐继尧等人;二是粤军高级军官不赞成;三是部分议员有不同看法。如“滇派议员多不赞成，此辈以众议院副议长褚辅成为领袖，力持慎重之说，因褚在议会中颇有吸引能力，于是无所可否之议员，皆趋向于彼”。[106]
然而，孙中山自视有了可以依靠的军事力量，决意加快部署、成立正式政府。1921年2月25日，孙中山在广州海陆军警同袍社宴会上，厉声质问在座的陈炯明和对成立正式政府有抵触情绪的粤军军官们:“欢迎予回粤者，尔们;而反对予之政见者，亦属尔们，究竟是何心理”?他激愤地讲到:“外人之所以敢以兵临我，尚谓以土匪待我，以予思之，则此不痛不痒之局面不知何者方可比拟，无以名之，则直私娼而已”，“吾粤有地九万里，人民三千万，主权既归粤人之手，所谓土地、人民、主权之三要素，均已具备，乃独不敢组织正式政府，任人以土匪、私娼待我而不知耻，此更不知是何心理也”?[107]孙中山的一番训斥使台下的陈炯明和军官们面红耳热，颇为难堪。3月29日，孙中山又表示，如不举总统，西南无发展之望，我今次回粤，具破釜沉舟与粤共存亡之意。[108]
1921年春出现的“关余问题”帮了孙中山成立“正式政府”的忙。一般人担心，假如外国不理会南方各省组成的军政府的一再呼吁，将本应交付军政府的关税余额转交给北方，就等于不承认西南各省同北方仍处于交战状态，“这样一来，他们的地位就形同土匪了”。[109]孙中山充分利用“关余事件”交涉失败所带来的影响，为他建立正式政府的目的服务。他以交涉失败的教训说明成立正式政府的必要，“关余应交军府，而外人不交，且敢以兵临我，是视军府如土匪耳。予感此痛苦，以为名之不正则言不顺，故有组织正式政府之提议”[110]。孙中山反复强调，“非组织强有力的政府，便不能得外人承认，交涉多难得力”。为补救这种局面，选举总统，组织正式政府，使西南各省取得能同外国使团进行谈判的合法地位，显得在所必需。“关余事件”有助于扫除一般民众的心理障碍，使他们觉得有必要设立正式政府，以提高国际地位，争取平等待遇。客观上减轻了舆论压力，也让反对者自觉无趣。经多方努力，国会非常会议参众两院联合会议终于在4月7日举行，通过周震鳞等人所提出的《中华民国政府组织大纲》。(www.xing528.com)
《中华民国政府组织大纲》明确规定:“选举大总统，付托以讨乱及建设之全权，谋社会改革，民国统一，永久和平”;正式政府的国家元首为大总统，大总统由非常国会选出;大总统的职权是总搅政务，发布命令，统率海陆军，任免文武官员，对外代表中华民国;设各部掌部务，各部部长由大总统任免。这显然是一种总统制的政治制度。而且大总统发布命令、任免部长等官员时不必副署，亦不必经国会同意，更没有规定国会对大总统进行监督制约。作为正式政府的大总统权力甚至超过公开表明为军事集权性质的军政府大元帅，如《军政府组织大纲》规定“各部总长由国会非常会议选出，咨请大元帅特任”，而正式政府的大总统可以直接任命各部部长而不必经过非常国会。[111]《中华民国政府组织大纲》有意识地将权力集中到大总统身上，方便于军事时期行事。
1921年4月7日，在广州的两院联合会进行总统选举，出席议员222人。[112]选举孙中山为大总统。国会通过宣布改组军政府为中国合法政府议案。4月13日，孙中山宣布:“总统已经选出，正式政府即日成立”，“今日中华民国之干净土，只此广东一省”，“现今第一要点，在巩固此革命党策源地之广东”。[113]5月4日，孙中山、唐绍仪等军政府五总裁宣布取消军政府，解除总裁职务。5月5日，孙中山正式就任中华民国大总统，并举行隆重的就职典礼，广州市民十余万人举行盛大游行。海外华侨也表示拥护，5月6日，“纽约华侨千余，游行庆祝孙中山就广州总统职”。[114]孙中山相继任命了正式政府各部总长和次长:外交总长伍廷芳，次长伍朝枢;内务总长陈炯明，次长吕志伊;陆军总长陈炯明(兼)，次长程潜;财政总长唐绍仪，次长廖仲恺;海军总长汤廷光，次长林永谟;参谋总长李烈钧，次长蒋尊簋;总统府参军长徐绍桢;秘书长马君武;大理院长兼管司法行政事务徐谦。
但是，广州成立中华民国正式政府，选出大总统，造成了政局的震荡。“广东总统选出后，护法之军政府，已一易而为革命之政府，西南数省之合议制，一易而为广东一省之独裁制”，“南方选举总统，无异自树目标”。[115]孙中山要接受来自各方的挑战。外部，受到了北京政府的指斥，名义上还是民国法统代表的北京政府屡以“破坏统一”、准备“出兵讨伐”来威胁广东政权;北方舆论也讥笑孙中山是“僭越”、“破坏法统”。1921年5月20日，徐世昌发布“讨伐南方令”，并令陆荣廷就近出兵，局势顿形紧张。周边地区，倡联省自治的湘、滇、川、黔等省既联合对抗北方，又反对孙中山就任非常大总统。主张联省自治的章太炎自述:“余闻孙公就选，以为非法，然知孙公不得大位必附北，而唐绍仪在粤，犹为徐世昌谋，反对孙公则使徐、唐快意”，“终以联省自治不可反对为献，言甚切至。孙公近周(震鳞)、程(潜)辈，终不肯弃”。[116]联省自治的倡导者和拥护者们且又筹备在上海举行会议，企图设立有别于“北徐南孙”的第三个政府。
在内部，选举大总统、成立中华民国正式政府，加速了西南各省的离异和粤省内部矛盾的形成并趋于表面化。粤军企图以武力反对，后得孙中山亲临抚慰和陈炯明的劝解，始告沉寂。但是躁动的因素依然存在。远在云南的唐继尧也觉察到:“自孙强作总统，群情解体。西南六省，实际早已分裂。竞存方面，暗潮尤烈。孙之在粤，实已不能立足;出师之议，竞存首先反对，先派人来密商，实行助我回滇办法，劝我勿受其愚。是所谓北伐策源地之两粤，已先不能发一兵矣”。[117]孙中山任命的个别正式政府部门总长，也消极抵制，拒不就职。更让孙中山意想不到的是，关余问题并没有因南方设立正式政府而得到解决，随后召开的华盛顿太平洋会议也不承认南方代表。孙中山的中华民国正式政府处于一种尴尬被动的局面。
1921年6月，为反击进逼广东西北部的桂军，粤军在总司令陈炯明的统率下，西征广西陆荣廷部，占领梧州，并击退进占广东境内的桂军，挺进广西，连克桂平、贺县、南宁等重要城镇，南宁及桂西各地桂军退往龙州。7月底，孙中山任命马君武为广西省长。9月，粤军攻克龙州，全面克复广西。两广统一，增强了孙中山北伐统一中国的自信心。
孙中山领导的军政府(1921年5月5日始称中华民国正式政府)与广东省政府的关系在回粤之初还是基本正常的。孙中山直接任命陈炯明为广东省长，切断了北京中央政府对广东的统治关系，不承认北京对广东的管辖权。广东在以孙中山为首的军政府的直接管治下，确立了军政府对广东省的统治，广东省官员由大元帅孙中山任命，军政府、非常国会的财政经费也由广东省政府负担。陈炯明领导的广东省政府基本上是听命于孙中山为首的军政府的。如广东高等检察厅原由陈炯明委任廖佩珣署理，1921年2月由军政府司法部改委黄振垣接任。省政府也表示服从。[118]
孙中山自筹组中华民国正式政府的思路形成后，就开始实行一系列中央集权措施，将地方也即是陈炯明省长的主持广东省政府原所拥有的部分军权、财权、司法权、人事任免权等收归军政府及此后的正式政府，打乱广东省的权力结构、利益格局及军政府(中华民国正式政府)与广东省政府之间原有的相对平衡。广东省政府地位受到了冲击。
在中华民国军政府时期，孙中山还想把广东造币厂控制起来，而省政府则要把它掌握在自己手中。中央政府与地方政府源于经济利益的这种角力，定然会产生矛盾。依照旧章，造币厂归财政部统辖，当属军政府。故孙中山将其改归广东省银行行长程天斗经理。但陈炯明则以军费重要，拟任钟秀南全权整理，因各有主张未能解决，故停铸一事因之产生。复铸时该厂必将改组，原任的总办、会办官员未必能保住位置，而该厂主持或为钟秀南或为程天斗，均未能定。[119]孙中山任命程天斗为广东省财政厅厅长兼省银行行长，免去陈炯明亲信马育航的财政厅长职务。下令将原属中央财政管辖的财政机关及其收入统一收归中华民国正式政府财政部管理。1922年4月又下令将盐政及其收入统一划归财政部直管。并将原由省公署或粤军司令部管辖的士敏土厂、造币厂、粤汉铁路局、广三铁路局等机关相继收归正式政府财政部统管。将广东财权收到正式政府手中，由财政部直接控制，从而削弱广东省政府和粤军司令部的财力，并将这些资金、资源主要用于支付正式政府开支和北伐经费。
在孙中山的政治思维中，广东省政府应该是附属于中华民国正式政府的地方政权，在正式政府统一指挥下发挥一级地方政权的作用，听命、服务于中央政府。正式政府应该有绝对的权威，而地方政府不应有相对独立性。但是在信奉实力政策的军人们看来，孙中山的这些集权做法是对陈炯明势力范围的侵犯。一些粤军将领对孙中山的做法颇有微辞。
导致孙中山和陈炯明之间关系出现矛盾的原因还在于孙陈两人对政局看法的分歧，主要集中在中国统一策略上。孙中山主张武力统一，持激进的态度，建立正式政府，选举总统，扩充兵力，出兵北伐，主动出击;陈炯明则主张联省自治，持缓进、消极保守的态度，沉浸于地域主义、省界意识，固守联邦、联省自治的藩篱，迎合西南诸省自治的思潮，主张固守广东，联合西南，结为互援，有苟安图存之意，在政治思维上过于实在、短视，不思进取，表现了地方实力派对权力、势力范围过于敏感的特性，其所考虑的两条原则是:“1．粤省一隅之地不足以敌北京政府及所属军阀; 2．联省自治可以相安而进于长治”。“实则若辈欲苟安于粤而初无远见大志也”。[120]陈炯明对孙中山回粤后积极进取的政治主张持观望态度，消极对待，而对涉及自己权力事项又十分敏感。1920年11月，陈炯明反对孙中山的征兵计划，认为省内军队应当统一，只能由一人指挥。除了粤军总司令之外，他不喜欢还有别的高级军事领导人。[121]1921年3月，孙中山主张对广西采取攻势，陈炯明则主张采取守势，除非时机有利。陈炯明表示，承认广东为革命根据地，但如无充分实力，虽长江有变，亦非吾人所有。断非因一得广东，即不欲发展者，实不敢潦草从事，致误大局。[122]陈炯明一再表示，自己对于北伐始终主张积极进行，惟方法上与总统稍有出入。他以为，用兵与政治当并重，未来局面，政治上重要条件当先与北方之“可与言而有力者先为协定，然后用兵，否则贸然用兵而无具体目的，纵然军事胜利而在政治终无结果”。[123]对选举总统成立正式政府，陈炯明本亦反对，如称“现下时机未熟，如广东选出总统，北方必藉口来打，是真自树目标，使人攻击”。[124]只是由于选举已经举行，只好服从。对于9月的北伐，他的态度也是游移不定的。陈炯明既不反对北伐，可以将“客军”引出广东，打向湘鄂，但称只有解决广西局势，北伐才能进行。广东在对桂连续作战后需要休息，而且桂省局势尚未完全安定，未容广东当局着手讨伐北方;另一方面又担心北伐树敌太多，招来攻击，因而对北伐出兵并不积极配合，相反是掣肘甚多。如1921年10月，孙中山要求陈炯明付给北伐费四百万，陈炯明因财政困难提出支付二百万元，俟出发之后交付，孙中山甚怒拟罢陈炯明职，胡汉民等恐决裂，竭力调停劝说才罢。[125]1922年2月，孙中山又致电陈炯明，责其不服从北伐，将驻桂所部粤军调回广东。由于赵恒惕阻北伐军入湘，孙中山认为是陈炯明与赵恒惕密谋所致，愤而罢免陈炯明职务，矛盾激化，致难以挽回。孙中山后来攻击陈炯明，“昔惟欲据粤以自固，今更欲兼桂以自益，北伐大计，漠然不顾”，“诱惑湖南当局，多方阻遏，使不得前”，对于北伐军费及军械子弹“从未接济”。[126]
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