广东省政府支持广州市政建设

二、省政府支持广州市政建设

建设广州为模范市，是孙中山领导的中华民国正式政府和陈炯明领导的广东省政府的共同愿望。早在1918年居沪期间，孙中山已在草就的《国际共同发展中国实业计划书》也即后来所称《实业计划》中，对广州的建设事业作了系统的规划，在基础设施建设方面，广州的港口、水路和铁路的发展，处于蓝图的重心部分。《实业计划》的“第三计划”要点即为建设南方大港广州。^[67]省长陈炯明对于广州新市制的制订颁行和市政建设也倾注了满腔热情，省政府全力支持广州市政的发展，在广州市政版图的划分、市税收来源分配、建设资金筹措和市政厅运作等方面都给予大力支持。

在民国初期的广东，战事频繁，政局动荡，使建设和发展广东成为一种奢望。只有在二十年代初、特别是1920—1922年这段时间的广东社会，才呈现出相对稳定的状态，广东在省长陈炯明治下也才真正称得上建设有起色的时期。广州市政建设也正是在孙科当任市长这一时期，成效卓著，世人注目。^[68]

1920年底，为改革广州市制，孙科受陈炯明委托，制定了《广州市暂行条例》(57条)，“采用美国市委员制，并参酌地方情形，略加修改”，改市政公所为市政厅。但省议会对条例提出了反对意见，对条例中市参事会虽名为市民代议机构，但其权限过于狭小，仅能议决行政委员会送交的案件而未能议决预算决算，仅能审查各局办事成绩而不能监督弹劾。因此省议会以“违反民治”为由，咨请省长暂缓施行。陈炯明明确表态支持孙科的思路和做法，对省议会提出的反对意见不以为然。他在咨复省议会文中称:“广州市暂行条例既采用委员制，关于市政之议决权与执行权，一并属于市行政委员会此为市政上当然之统系，贵议会认为违反民治本旨，并谓偏于官治，似于市制统系与市政性质有所未喻，只持市议会制之眼光，为委员会之批评，根本上发生误会”。^[69]1921年2月15日，《广州市暂行条例》由省长陈炯明核准公布并施行，市政厅也于同日成立。有学者评论:“中国市制自城镇乡地方自治章程立一基础后，在民九年以前，中央既未颁统一之市制，各省亦无特殊市制之可言，民十年市制中始放一异彩，此即为《广州市暂行条例》”，“《暂行条例》规定，广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围，市之脱隶于县，要自此始”。^[70]

在《广州市暂行条例》中，广州市的地位，为地方行政区域，直接隶属于省政府。市的行政范围列举规定九项:(一)市财政及市公债;(二)市街道沟濠桥梁建筑及其他关于土木工程事项;(三)市公共卫生及公共娱乐事项;(四)市公安及消防水患;(五)市教育风纪及慈善事项;(六)市交通电力电话自来水煤气及其他公用事业之经营及取缔;(七)市公产之管理及处分;(八)市户口调查事项;(九)中央政府及省政府委托办理事项。监督市政厅权力虽未列明，但市政厅已直属省政府，市长由省长指派，市参事会与行政委员会权限上争执由省长裁决，审计处长亦由省长任命。应该说监督权限属于省长。市的组织分为三个独立部分:广州市设市长及市行政委员会为行政执行机关;市参事会为咨询及审议机关;并另设审计处为监督财政机关。^[71]

广州市政厅设市长，依《广州市暂行条例》，“市长由市民选举之，于本暂行条例未修改以前，由省长委任，任期五年”。市长及各局局长合组为市行政委员会，行政事务由委员会议决执行。市长总理全市行政事务，为行政委员会主席。市长民选，但“于本暂行条例未修改以前，由省长委任，任期五年”。市政厅下设六局:财政局、工务局、公安局、卫生局、公用局和教育局。分别掌理各种相关事务，每局设局长一人，由市长荐请省长委任。

依《广州市暂行条例》，市设参事会，称为“代表市民辅助市行政之代议机关”，市参事员(30名)产生方法有三种:(一)由省长指派市民10人;(二)由全市市民直接选举代表10人;(三)由商工两届各分选代表3人(共6人)，教育、医生、律师、工程师各界各选出代表1人(共4人)。商界代表由总商会选出，工界代表由工界团体联合选举，教育界代表由教育会选举，律师代表由律师公会选举，医生代表由医界团体选举，工程代表由工程师会选举。市民代表每年举行一次。市参事会职权有:一、议决市民请愿案咨送市行政委员会办理;二、议决市行政委员会送交案件;三、审查市行政各局办事成绩。

《广州市暂行条例》还规定，设市审计处以办理审计事项，监督财政。处长由省长委任，任期一年，但得连任。处长与市长地位平行，与市行政委员会发生争执时，由处长裁决。市审计处职务列举为:(一)审查市财政收入每月清册及检核各种收支单据;(二)审查市行政委员会所订立有财政上关系人各种契约合同;(三)献议关于市财政会计方式的改良;(四)编造每年财政审计报告书呈报省长。“其检查手续非常繁密，实可以杜绝行政机关浮报滥用之弊”，“上项则有议会可以弹劾，下项则审计处严为监督，自然弊绝风清”。^[72]

1921年2月15日，广州市政厅成立，总管区内市政。2月16日，省政府颁令:特就省会地方划为广州市行政区域;并委任孙科为广州市长，魏邦平以广东全省警务处处长兼任广州市公安局局长，蔡增基为财政局局长，程天固为工务局局长，黄恒为公用局局长，胡宣明为卫生局局长，许崇清为教育局局长。其后魏邦平推荐副局长吴飞继广州市公安局局长一职。市长和六局局长组成市行政委员会。市长月薪500元，局长月薪400元。广州市内原设的市政公所、省会警察厅、督学局、电话局全部取消。所有该公所、厅、局经办事宜，分别移交广州市市长所辖工务、公安、教育、公用等局接收。又财政厅原管市内及省河一切税捐，公路处原管市内一切公产及大沙头事务，应即划分移交广州市市长所辖财政、工务等局接收，依照条例妥为改组。^[73]

依照《广州市暂行条例》第46条，由市行政委员会征收的税捐有:房屋税，营业税，码头租，船牌捐，车牌捐，省政府特许征收的附加税及其他捐项等。3月3日省长陈炯明同意将省城的花筵捐、戏捐、影画戏捐、省河艇牌费、省市区税契等项，由省财政厅拨归市政厅自1921年3月起接管征收，专为办理市政之用。^[74]但未能完全照此执行，只是由省划拨小部分税捐。市政厅陆续开征一部分，即为市的税捐。项目时征时撤，税源零散，变动频繁。税捐征收大部分实行招商承办(即包商制)。由市财政局制定开投和承办章程，拟定底价公开招投。投捐人缴纳按金即可参加开投。商人投得后缴饷1个月、预饷半个月，取具店保，即可承办，承包期通常为1年。只要近期缴纳认饷，其收税多寡，政府概不过问。花筵捐、猪捐、屠牛捐、牛皮捐、娱乐捐和横水渡捐等普遍实行这种包商制度。^[75]

孙科主持的广州市政建设，是南方商业中心广州迈向近代化城市的重要转折。“其时衮衮诸公，星聚一隅，类皆当世贤达。思有以改造吾粤，树全国民治之模范，更思有以改造吾广州都市，树全粤地方自治之模范。乃辟广州一市为特别市区，我国空前未有之市政机关，遂尔实现”。

孙科与他的同事们起草了一些重要的规章制度，设立了城市管理机构，划分基本职能，开始使城市管理做到有法可依、有章可循，有相关机构管理、各司其职。

市政厅设秘书2人，总务一科，分文牍、庶务、编辑、稽查4股。每月开支经费约4，000元，每年约共支出经费50，000元。课长月薪定额由100元至150元。科员分三等，一等月薪100元至140元，二等70元至100元，三等50元至70元。以下为雇员。各局各课皆同。厅内由编辑股出有《市政公报》。六局按照其职权范围，开拓性地进行工作。(www.xing528.com)

1．市财政局想方设法筹集资金，以支持市政建设。设征收、会计、出纳三课和文牍股。官员、办事人员的作风有明显改进。参观过广州市财政局的李宗黄记述:“吾国官厅极主威严，对于人民颐指气使，且多袖手旁观、高拱无为之辈。财政局事务纷繁，各职员皆极忙碌，征收处所完全系银行办法，人民来往如织，又似一大公司，而职员对之，似颇和气，一扫以前官厅恶习，不愧为平民机关”。^[76]财政局又实施新式会计法理财，有别于以往混乱的记帐方式。

2．市卫生局划分卫生区，注意公共场所的卫生、防疫及卫生教育等工作。分防疫、洁净、教育、统计四课。订立了公共场所卫生规则，拟订西医、中医、产科、看护、药剂、牙科各项章程，由市行政委员会审议通过、市长颁布执行，并实行医生注册制度。在1921年五、六两个月，西医注册登记有200余人，外国人占有一部分，中医注册有1，300余人，接生、看护皆需检查注册，不合格者不准开业。^[77]

3．市公安局分划区域，强化治安管理。设警务、司法、侦缉、消防四课，全市警察分12区署，26分署，4分驻所，46派出所。警官358员，警察4026名。所用警官多系广东警察学校毕业生。下辖有游缉队、消防队、警察教练所及侦探养成所、留养院济良所、惩戒场和房捐征收处等。全年经费共136万。局长月薪400元，署长月薪100元。公安局隶属市政厅以来，地位改变，职权减轻，除执行违警律外，其余案件一律移交司法处理。“由国家警察一变而为自治警察”。每月犯案者以烟赌窃为最多。但是地方各县知事一向兼警察所长，“其收入之丰，间有比县知事缺尤多，而警察分区长，又多肥缺，有任至一年可发财至数万者。故县知事也不肯放手。所以有用之人，反置于无用之地”。^[78]

4．市教育局制定一些教育规章，发展教育和体育事业。设学校教育、社会教育、慈善事业三课，视学5人。后将慈善事业课并入社会教育课，为一股。广州市1921年度教育经费为41万多元。^[79]公布《广州市施行义务教育暂行规程》(26条)，组织义务教育委员会，扩充原有各校班额，其中国民学校增至20班。倡办职业教育，举办教育大会，开办市民大学，在广东图书馆开办教育博物展览会，参观人数有16，000多人。又充实通俗图书馆，兴筑儿童游乐园和公共运动场。^[80]

5．市工务局做好市区规划、经界事务，拆墙筑路。到1921年11月，广州市筑路27里，正在修筑25里，路阔80－150尺不等，清理沟渠126条计5万余尺，特别是六脉渠的修理尤其费时费力，并广植树木，发展交通，如堤岸、码头、桥梁，改良旧式街道，又建成第一、第二公园，规划第三公园;筹建行政中枢，在第一公园旁隙地将省公署、市政厅等行政机构建筑组团，形成城市中心区;规划在东山建模范住宅村;做好建立屠场、市场、公共浴场的规划。

6．市公用局管理监督公办及商办公用事业。监督电力、自来水、电车等公用事业，管理各种车辆和交通交通工具登记。设取缔、交通两课和电话所。全市登记有摩托车161辆、人力车3199部、汽车192辆、运货车200部、汽船60艘、民船9545只;市民生死婚嫁注册、茶楼酒馆牛奶房剧院妓院以及药品食品的检查取缔，都在管辖之下。1921年广州市政厅试办市内公共汽车运输，有4辆汽车，共设6站，每站收铜元8枚。

六局做到合理分工，各司其职。^[81]其卓有成效的工作，初步改变了广州市政建设落后面貌，带来了一派繁荣景象。孙科在《广州市政实际的观察》文中讲到:广州市拆城墙、开马路，“地值租价，一齐飞涨──有从前最贵的地皮，也不过七八万元一亩的，因马路开通，二三年间，已涨到二十万元一亩。所以对于拆房开路，不但不像往时反对，还有愿意报效经费，要求工务局快去动工开辟的”，“去年广州市的市政经费，共支出三百余万，其用途的分配，最多是警察费，约占总岁出百分之四十;次为马路工程费，约占百分之二十五;次为教育费，约得百分之二十;又次为卫生费，约占百分之十”;“比较外国市政费之分配，其成分大概相同”。^[82]

但是广州市政厅初始成立时，与省政府各行政机关争夺权力。如登记局从前系由高等审判厅会同市政公所办理，现已完全归高等审判厅管辖;与省公路处争官产，亦已奉省长明令政治性将官产移交，仍旧由公路处管理，与省财政厅争广州市税捐饷项，财厅只将税契、花筵捐、船牌捐、车捐、戏捐五项交出。^[83]

按照《广州市暂行条例》选举广州市参事会，是新政权一项重要的“民治”实践。广州市民直接选举10名市参事的投票定于1921年6月1日举行，但到截止选民登记的4月29日，全市只有约26，000人登记，不到合格选民人数的十分之一。在选举投票时，又出现了不少作弊事情，而不得不由司法机关宣布选举无效。9月1日重新选举。但是各区选民多放弃选举权。前次补选者此次大半落选，且得票极少，而当选的10名中，为首的也不过2，000余票，最后一名得票300余张。邓惠芳当选为参事，女子参政尤其引人注目。但是由市民选举的参事总体素质不高。市参事开会多次因意见纷歧，参事长一席始终未选出。“诚代议制前途之不幸之事”^[84]。孙科很有感慨地说:“恐怕现在的市民，实在还须训练一番，才配享受直接民权呢”，“市民对于运用直接民权，现在恐怕还是太早，当局的应该以诚实的方法，引导市民而使渐进于民治的路径”。^[85]

美国公使舒尔曼到广州考察，由市长孙科陪同到广州市政厅参观，对广州市政大加赞赏，勉励孙科，“此次所见皆合市政原则，由此规则循序前进，洵为东亚最新市政之模范”。^[86]李宗黄也评论为:“省政府方面对于市政应与尽与，吾人不能不深佩确有厉行民治、伸张民权之决心;而市政府各部分、各局所，均能各尽职责、勇于改进，尤足资各省取法”。^[87]

正是在省政府的支持下，广州市政建设得以顺利推进，且成效明显。孙中山对这一时期广州市政建设颇为满意，后来在谈到地方自治问题时，还特别举了广州市政建设情况的例子:“譬如广州在这两三年军事期内，组织市政厅，做广州市自治的事情，因为懂办市政的人才不少，所以近来的成绩，凡是游过广州的外国人，没有一个不惊奇的。倘若国家太平，更求进步，成绩当更有可观，现在不过是用广州市来试验试验罢了”。^[88]对孙科主持的广州市政，有论者评价为:“是孙中山倡导的国民党建设方针的具体实施，是资产阶级民主派以西方近代城市文明改良中世纪的中国城市的首次尝试”。^[89]

除省城广州外，陈炯明还计划举办各属市政，在全省所有各商埠繁盛地方，均一律设立市政厅或市政局。在广州成立市政厅的同时，粤东汕头也有同样的举措。1921年3月，汕头与澄海县分治，设市政厅。^[90]汕头市政厅仿照《广州市暂行条例》成立，委任张公亮、廖鸿洲、周之松、方云友、吴子寿、林玉书六人为汕头市政参事会参事员，王雨若为汕头市长，黄楫石为公安局长，丘仰飞为工务局长，陈次湘则为公用局长，蔡少庵为财政局长，蔡健为卫生局长，杜罔为教育局长。^[91]其他地方的市政亦着手筹备。如海口市政厅(因琼州民政处长马育航久未赴任无从着手)、高州梅菉市政局、北海市政厅、江门市政局等均在筹备之中。惠州筹办市政，为处长李炳荣所发起，先在旧提署设立第一市场，已经开工建筑，其余修路筑公园等项筹款进行，地方绅商皆表示同意。汕尾市政局局长丁壁吕已抵任，设局开办，并兴工开筑马路。^[92]广州市政建设的顺利进行为广东其他繁盛城镇仿效提供了样板，推动了广东繁盛城镇市政建设发展。