广东省政府困境与变革：民国初期研究

(一)尴尬的省政府

尽管广东的政治权力如主要官员的任免权操之于督军，督军府也常干预政务，省长公署发布的一些政令需要督军府联署。省长公署处理政事，还需要由督军最后拍板定夺。如查办南番沙捐委员被控案，省长公署致电财政厅，“是否属实应速由厅饬查明确，分别办理，饬遵具报。仍候督军示遵”。^[107]省议会议员提出禁洋盐入口的请求，同样要征得督军署同意，“应请督军、省长派员查办”。^[108]知事的任命也要呈请督军和省长定夺。如讨龙军总司令邹武由化州电莫督军、李省长请委任其王副司令为知事。^[109]但是大量的政务还是由省政府承担。在省长公署中主要发挥作用的是政务厅、财政厅和警察厅。

政务厅承继巡按使公署时的职能，主管全省行政事务，类于政府中枢，收发文件、安排省长公务如接见之类事情。政务厅长也代表省长出席省议会会议，有时也代行省长公务或代拆代印省长公文。

这一时期的省政府将应付财政困难、维持纸币稳定为一要务。财政厅在省政府中凸显其重要地位。在肇庆军务院取销后，北京政府任命严家炽为厅长，1916年10月到任，12月遵照部章派员6人分赴各县督查税务，将厅管的烟酒厘税划归烟酒专卖局接管，将反袁时由省接管的造币厂仍归部管。12月间，中国银行发生恐慌，大洋券市值9成、毫洋券仅8成左右，朱庆澜两次借台湾银行日金350万元，为规复中国银行维持纸币之用;又下令官钱局改组为地方实业银行，资本300万元，官商各半，以官钱局财产150万元为官股;发表布告要求矿商运锑按照矿产税率千分之十五缴纳以维政费;发行劝募5年国内公债300万元为善后需要。1917年6月，由于广东宣布暂行自主，严家炽厅长亦去职。督军莫荣新、省长李耀汉委任田承斌代理厅长，田宣布截留盐税供政府及各军费用; 7月，接收烟酒专卖局和清理官产处;下令征收机关收存款项须派员赴财政厅解缴; 8月，布告各当押店预缴年饷，准以八折收入、十足填写。11月，督军府、省政府下令曾彦代理厅长。由于击败潮梅镇守使莫擎宇、收复潮梅，各军四出截征财款，曾彦于1917年1月委派人员往各县厘厂守提征收税款; 1917年2月，潮梅道尹吕一蘷请设筹饷局综理潮梅财政、规复潮梅航运局，以开财源。但曾彦无法应付军费，莫荣新又下令杨永泰代理厅长。

1918年6月，杨永泰接任财政厅长，至1920年5月始卸任，接近两年，是当时财政厅长中任期较长的一位。但杨接任仅一月就被省议会纠举“加抽捐租、变卖公产、发行彩票，有奖义会贿赂赃案”，其后在桂系、政学系庇护下平安无事。杨为了筹款应付桂系军费开支，向外商请借款，向广州商民“借租”，发行短期公债，预征“筹饷”也即赌饷，变卖屯田、公产，甚至向台湾银行、华南银行借款。杨永泰的四处筹饷引起各界不满。特别是“借租”一事更引起抨击。广州“借租”一案，商民负担骤增，其事本不应行，“杨永泰接任财厅，悍然行之而不顾。当时警区长某陈说利害甚详，杨弗纳也;省议会咨请撤消，杨弗恤也。尤可恶者，省长咨复省会，据财厅复称，谓军事范围毋庸议及。斯语也，真令粤人愤极恨极”。广东民众都担心，这样一来则财厅事事均可以用“军事范围”为借口，不但借租可行，即凡杨永泰所欲为都可以依附在军事范围中。此事引起了极大公愤。^[110]省财政当局向某洋商李察纯借款10万元，以海陆丰、惠罗阳、香山等县矿税为抵押品，并准许其自由开采广东全省各矿。省议会向省署提出质问，财政厅长杨永泰查出这一秘密协议为矿务科员所泄露，但因为该科员系广西人而放过追究责任。事情一经报道引起掀然大波。军政府也只好出面打消协议。^[111]为了应付纸币问题，维持军费开支和政府运转，财政厅想尽办法搜括民财。杨永泰发行维持纸币短期公债150万元，又饬令造币厂铸镍币以维持市面;预征当饷，减成核收，委托商会代收代解;变卖屯田，减征收税;预抽商人承办的厘税一年;规复惠州、琼州航运分局，所有人员均由省财政厅委任。^[112]

为加强对全省各地税赋钱财等的征收，省财政厅训令各县知事:“各县经征钱粮契税及一切杂款收入向系迳解省库。溯自军兴以来各属军队调驻不定，所需军饷多就近在县库收入及所承各捐内分别划拨。现在高雷阳江各属地方秩序已如常，自当仍如前一律照解省库，不得任意截留”。^[113]广东省财政也阻隔于地方军人的截留。如潮梅镇守使刘志陆的潮梅筹饷截留屯田价。财政厅长杨永泰电刘志陆请勿截留，“词极谦卑”。^[114]至杨永泰下台，广东财政入不敷出，多次向台湾银行、华南银行借款应付。1920年莫荣新任龚政继任财政厅长，又向五金公司商借美金。^[115]8月龚政与中国银行行长等人商议由造币厂借拨银毫80万、商人出资20万，共100万元解决广东纸币问题。最后没能成事。

在桂系军阀和政学系执政广东的4年多，民国五年财政年度(1916年7月至1917年6月)支出3，800余万元，军费为1，400万;收不敷支，需借款1，200万，公债58万;民国六年财政年度(1917年7月至1918年6月)支出4，000万，军费占1，500余万;又借款1，100余万，公债59万;民国七年财政年度(1918年7月至1919年6月)支出4，000余万，军费占1，750余万;收支不敷，又借款1，100余万，公债9万余元;民国八年财政年度(1919年7月至1920年6月)支出4，700万，军费占2，100万;又借款1，360余万，公债99万。^[116]

桂系军阀操控的省政府与岑春煊政学系把持的军政府对广东的统治，除了受到孙中山系国民党人(以国会议员为主)、驻粤滇军的抵制外，还有来自广东地方势力如省议会议员、广东地方军人及民众的反对。如广东中等以上学校学生联合会就提出:“近自军阀迭掌政权，教育事业绝不注重，额定经费犹且层递减缩，几至不能自存。若省长再属武人，或仰军阀意旨，则更无进步发达之希望，益懔每况日下之悲观”，“省长问题关系教育前途匪细”，而反对继续由军人执政，要求由伍廷芳兼任广东省长。^[117]

广东地方势力和民众不满军人干政、专政的情绪也日益浓烈。对桂系军阀及依附其上的政学系把持的军政府、广东督军署和广东省政府统治进行斗争成为国民党人主要任务。邹鲁、叶夏声、谢英伯等在粤国民党人依托广州国会、省议会、广东法政学校等机构、学校或社团组织，结集国民党力量、部分民众和地方势力与桂系军阀、政学系政客进行斗争，如参与发动学生上街示威游行，组织群众集会抗议任意任免省长，要求由本省籍的伍廷芳担任省长等等，从而宣示了国民党力量的存在，凝聚力量，争取重新执政省政府权力。

广东反对桂系军阀的政治风潮，其起因一是出于对军人干政、桂系军阀统治的不满，希望过上和平安稳的生活;二是对民主政治的诉求，争取自身权益得到保障;三是地方意识的觉醒，而提出了“省长民选”的呼声。各界民众反对桂系军阀在广东的统治，反对政学系助纣为虐。在广东的非常国会制宪会议集中讨论省制问题特别是省长问题，希望从根本上改变地方政治体制，在宪法中明确写上省长民选的条文。广东的孙中山系国民党人(中华革命党)与桂系军阀以及依附于桂系军阀的政学系人物进行角力，部分广州国会议员提出议案，要求改组军政府，赶岑春煊下台。(www.xing528.com)

督军署、省长公署对舆论进行控制，不惜与报界对立。广东党派林立，政界派系复杂，同样，报纸所代表的利益群体也非常复杂，新闻媒体所发出的声音更是嘈杂。桂系军阀操控下的督军府和省长公署动辄封闭报纸，省警察厅负责执行禁令，厅长魏邦平受尽责骂。又如拘留省议员岑涛受到省议会质问，“学生可欺、(请愿)代表可欺，而议员则欲欺而终不敢欺。警厅尊严，为魏邦平扫地尽矣”，魏邦平且“迭与舆论宣战”，引起各方反弹。^[118]

为了控制舆论，桂系军人枪杀报馆记者李汇泉、陈耿夫，从而引起公愤。1916年12月17日，广州《南越报》编辑李汇泉被两位操外省口音着军装者枪杀。李汇泉的被杀引起了猜测，有称李汇泉主张禁赌为桂军所忌^[119]。《南越报》主张禁赌最力，李汇泉与桂军恶感之深，因攻击开赌而起。此事必系军界中衔恨所致。“陆荣廷入粤，大倡开赌之议，时李汇泉为南越报主任，言论上抗议最烈，为陆荣廷、谭诰明所忌，乃悍然行其暗杀之计，冀以杜塞反对者之口。而督署中粤人而为桂伥者，亦为倡杀一人以止众吠之说，遂于是年十一月，命营官农有兴便服到南越报诱出李汇泉”，乱枪轰毙，“当时全省人民均知为拒赌致死，而省议会、报界公会、粤省总商团、粤省公安会，咸代呈请彻究，即北京众议院对于此案亦为提议”。^[120]省议会、报界公会均认同这种说法。

广东警察厅厅长魏邦平为了加强舆论控制，以粤报多登载军事秘密，特商由代理都督莫荣新、省长李耀汉发出训令，宣布《暂行报纸条例》七条，内容有:第一条，发行报纸应于发行十日前由发行人开具左列各款呈请该管警察官署认可，给予执照。有变更时应于十日内另行呈请认可。第二条，每号报纸发行应载明发行人编辑人印刷人之姓名住址并按日递送督军省长及该管警察官署存查。第三条，左列各款，报纸不得登载:(一)淆乱自主政体者;(二)妨害自主各省之治安者;(三)外交军事之秘密经该管官署禁止登载者;(四)煽动曲庇救护叛逆犯及陷人于叛逆者;(五)军事裁判之案件未经判定者;(六)官署会议按照法令禁止旁听者。在省外发行的报纸有登载前项第一款至第四款事件者不得在本省内发卖或散布。第四条，报纸违背本条例，分别处罚。第五条，罚金及停止发行之处分，由该管警察官署判定。受停止发行处分之报纸非经该管官署查明该报之组织确有变更，不得改名复业。第六条，本条例所定属于警察官署权限之事项，其未设警察官署地方以县知事处理之。^[121]广州报业同人因此项条例未经立法机关议决，而遽由行政机关以命令颁布，其性质与从前袁世凯政府所颁报纸条例相同。广东既宣言护法，不宜步专制后尘。报界公会全体会议都认为省行政当局和军事机关束缚言论自由，非常苛酷。特派出代表与官厅交涉。^[122]

1918年6月记者陈耿夫被杀案更是军阀专横霸道的突出表露。广州《民主报》报社主干陈耿夫登载了有关财政厅长更动的新闻，“大触桂军之怒”，有着民装军人多人携带武器到该报将陈耿夫捕去。他们持有督军手谕，称“照得本月二十二日《民主报》载《政局变化之酝酿财政厅更动之恶潮》‘要人电中之密语’、‘如是我言’各节连篇累牍，无非为挑拨军心。仰该司令即会同警厅将该报馆主干陈耿夫拿获，送署究办”。陈在被捕后翌日即被枪毙。在陈耿夫被杀的第二天，《民主报》报馆也被封禁。

报界同人向督军、省长发出公函表示抗议，申明观点，认为《民主报》所登“此稿系一种印刷物，军界舍刊印人不问，而必归其罪于转载之《民主报》，致令将该报主干人置之重典，岂得谓公平?且督军前定《报纸条例》既未经国会表决承认，而条例中所最严厉者亦并无枪毙明文。今竟有此恶耗，是否尚有天理”?报界公会开会通过四点决议:停派报纸一天;请愿国会及省议会要求伸雪;嗣后关于督军署文件概不刊登;通电中外报界全体讨论维持办法。^[123]同时上书省议会，抗议督军公署下令枪毙陈耿夫，“不依手续遽予逮捕仅数时即执行枪毙，此端一开尚何法律之可言”。省议员简经伦质问:“广东于爱法、护法声中竟发生枪毙《民主报》主干人陈耿夫事，盖惜者非惜陈某一人，而惜法律之沦亡也”。^[124]

《民主报》编辑陈耿夫惨遭枪毙一事，虽由省议会议员提起质问，但督军署、省政府公署皆置之不理。陈耿夫致死原因，论者多谓《民主报》为孙中山机关，军政府既已改组，孙中山离开广州，该报失去保护，故而有封报枪毙主笔之事。^[125]

经受厄运的广东报纸还不止《民主报》一家。1918年9月，又有《南越报》和《新中国报》遭督军署下令、由省警察厅封禁。《申报》报道: 9月25日下午，广州城《南越报》及《新中国报》门首俱贴有警厅封条，上书“奉令封禁某某报馆等字样”。查封的理由是9月21日《南越报》专电栏中载有:马济奉陆荣廷命令将程潜枪毙于郡州之长寿寺，程潜曾擅取某款不肯交出之故等语，是“无故造谣，挑拨扰乱军心”。《新中国报》则因其新闻栏内登载有“何故忽下戒严令”及“厅长更动之消息”等新闻，督军署指为不实，令省警察厅封禁。^[126]

桂系军阀施行强权统治，惧怕舆论，害怕民众反抗，因而限制人民民主权利、言论自由。防民甚于防川，箝制舆论自由是其惯用手法。但是广东报界虽在军阀的禁锢下还是坚持发出抗议的声音，尽管这种声音显得相当微弱。

省政府既要听命于军政府，又要屈从于督军公署的压力下，无从自主决定政事。省长公署辖下的省警察厅更是直接充当了督军的打手，从民众利益、社会秩序的保护者变成了与民众为敌的伤害者。