民国初期广东省政府的成立及其影响

(一)“两广自主”与军政府的成立

在北京，国会复会，但实行“责任内阁”、掌握中央政府实权的总理段祺瑞蔑视国会和“临时约法”。1917年6月，因是否对德参战引起“府院之争”，导致张勋复辟，总统黎元洪被迫解散恢复不到一年的国会。平息张勋复辟后回到北京的段祺瑞于7月14日重任国务总理，却又反对恢复国会和《临时约法》。北京中央政权层面的政治纷争，影响了各省地方政府运作。部分省份进行了反段护法的斗争。在广东则出现“两广自立”，宣布不服从段祺瑞政府领导、但听从“国家元首”即总统黎元洪号令。

1917年6月20日，广东督军陈炳焜和广西督军谭浩明宣布两广暂行“自主”。但是，这种自主，并非是脱离中央政权的“独立”，只是政事自主，对于中央政府颁布政令、任命官员，广东不敢违背、与中央“对着干”，也不是“另立中央”。1917年6月24日，陈炳焜发表演说，提出对策:两广宣布自主，并非独立，两者不同，“自主者乃不承认非法内阁之谓”，对于本省治安，仍“完全负责”，并非放弃权力。由省警察厅发布的宣言书中宣布了广东“自主”的若干主张: 1．解散国会命令非总统本意; 2．除元首外非法内阁及其修改宪法行为，粤省概不承认; 3．北京既无国会自无中央政府存在可言，凡粤省军民事件悉由本省暂行自治，但随时呈报元首; 4．粤省所有军队概归督军调遣; 5．粤省为西南要地，一举一动皆与全国有关，粤人当慎其行动以救大局，希各界人民与督军一致进行; 6．粤省滇军由李烈钧统带，一切供给悉由粤省备置; 7．军队分配悉由督军主裁; 8．各界应一致赞助; 9．粤省当会商西南各省一致行动; 10．以上各层须由两广巡阅使批准。^[5]惠州绥靖处督办张天骥不满广东宣布独立，不服从广东政府指挥，为洪兆麟、刘志陆、刘达庆等率部击破;潮梅镇守使莫擎宇亦宣布独立。张天骥为朱庆澜心腹，朱庆澜为段祺瑞派系人物。因而陈炳焜对朱庆澜甚为提防，于是借口“自主”时期，军权宜统一，而将平日广东省长所统辖警卫军归在督军辖下。朱庆澜对这种做法感到不满，而以事权不相属，提出辞职，临行移交警卫军，请留20营为省长亲军，委任陈炯明为亲军司令。

但是执政的省政府犹在“中立”之间。虽然宣言两广自主，一切款项暂停解交北京中央政府。然而一面停止解交北京政府款项，另一面朱庆澜省长却又致电北京索增省长办公费。警察厅长王顺存的辞职和魏邦平接任厅长，都呈请北京中央政府明令任免，“仍非实际自主也”。^[6]粤、桂两省省长对调的命令已电传到广州，但广东省当局表示“粤省政务前已宣告自主，对于此等命令，不能认为有效”，并未有什么举动。朱庆澜省长对于本省一切政务仍旧进行，不改常态。省议会议员林中灵等提出质问书，要求省政府“宣布于我全粤人民，如国会未经恢复以前，两广暂行自主，不受非法内阁干涉”。^[7]外界观察:广东“自主”不伦不类，“粤省局面殊为难测。谓为自主则高等官吏仍受中央任命，中央各部文电仍照常奉行;所自主者惟停止解款，对于财政自由处分而已”。

为了反对北方军阀破坏民主政治法则、假“共和”真专制的行径，孙中山力图在南方进行一场捍卫民主共和的护法运动，以保护辛亥革命的胜利果实，对抗解散国会、漠视约法的段祺瑞政府，维护《临时约法》的尊严。国民党人号召国会集会广州、召开非常会议。孙中山联络程璧光为首的海军舰队南下“护法”，在广州成立护法军政府，与北京政府公开对立。1917年7月，孙中山在离开家乡5年之后重回广东。程璧光指挥的海军舰队和部分国会议员也随之南下，成立“中华民国军政府”。但是广东省党派不一，广东地方实权派各有各的打算，真正支持孙中山、愿意服从孙指挥的地方军事指挥官人数有限。孙中山南下广东首先受到粤东潮梅镇守使莫擎宇的抵制。^[8]

孙中山回广东之初，先在粤东汕头停留数日。当时潮循道道尹黄孝觉提出辞职，朱庆澜省长即委钦廉道尹成桄继任。成桄是滇军参谋，任潮循道道尹一职引起争议。“此举实为一大要着，乃未几而潮梅镇守使莫擎宇及内阁均有电挽留黄孝觉，而商民亦纷纷致电留黄拒成，最后将成桄到任一事打消。有识者早知此事于时局有关系”。其原因在莫擎宇由韩宾礼拉线，与段祺瑞关系密切，黄孝觉为梁启超弟子，二人都与北京段祺瑞政府有亲密关系，“决不肯趋向于民党方面”。有报纸报道:近来国会议员方开非常国会，而外间传说纷起，谓莫镇守使近来迭电中央，告知粤省状况，现已与福建省督军李厚基相联络，将于近日宣布服从中央与粤省暂脱关系，一侔宣布后即由中央派舰一二艘抵境助防。莫擎宇与潮循道尹黄孝觉会衔出示，布告暂行脱离与广东政府关系，并宣布戒严，“如他军入境非经本镇、道允准者，务必迎头痛击”。汕头绅商开会集议，除暂时截留一切税捐外，并由绅商合力担任筹饷。^[9]广州的护法军政府尚未正式成立，已先失去广东东翼的支持。

对于孙中山与护法舰队的南下广州，实际当权的广东督军陈炳焜表示出一种隐晦的态度，一是他要借助护法舰队的力量来抬高自己的身价，加强广东与北京中央政府讨价还价的法码;二是暂且顺应民众的呼声，免得成为众矢之的。在西南“自主”、护法声浪中，不便断然拒绝护法队伍的到来，以免受到孤立。不论是段祺瑞，还是孙中山都要借助于广东督军陈炳焜的力量，而有求于他。陈炳焜有点“坐山观虎斗”的想法，因而才容忍孙中山在自己的地盘内生存，但是这种存在是有限度的，即不能威胁到自己的统治。桂系军事集团宣布“两广自主”、同意孙中山与海军舰队南下的底线大概如此。

1917年8月29日，广州国会非常会议议决《国会非常会议组织大纲》11条^[10]，对国会非常会议的期限、议事原则、议长产生等作了简要规定。8月31日，议员们通过了《中华民国军政府组织大纲》13条，规定:“中华民国为戡定叛乱，恢复《临时约法》，特组织中华民国军政府”，“军政府设大元帅一人，元帅三人，由国会非常会议分次选举之”，“《临时约法》之效力未完全恢复以前，中华民国之行政权由大元帅行之，大元帅对外代表中华民国”，“元帅协助大元帅筹商政务”，军政府设外交、内务、财政、陆军、海军、交通等六部，“各部总长辅助大元帅执行职务”。^[11]《中华民国军政府组织大纲》规定的军政府政治体制为一个军事政权，它以大元帅为国家元首兼行政首脑，不设内阁总理，大元帅行使中华民国行政权，直接统辖各部，毋须对国会非常会议负责;大元帅与国会的关系，除规定由国会选举产生外，并没有其他规定，如约束或弹劾的权力。9月1日，国会非常会议开会选举大元帅，孙中山当选为中华民国海陆军大元帅，陆荣廷、唐继尧当选为元帅，护法军政府宣告成立，与北京破坏《临时约法》、解散国会的军阀统治者正面对抗。孙中山任命军政府各部总长:外交部总长伍廷芳，财政总长唐绍仪，陆军总长张开儒，海军总长程璧光，内政总长孙洪伊，交通总长胡汉民。又任命李烈钧为军政府参谋总长，章太炎为大元帅府秘书长。(www.xing528.com)

军政府成为护法运动的统帅机关，引领着护法的方向。军政府多次发表通电，指责北京政府“共和其名，专制其实”。军政府发动华侨捐款，发行军事公债，并与领事团交涉，截收关余，以解决财政问题;在外交上积极进取，争取外国承认与北方政府处于“对等”地位。

两广宣布“自主”，之后又成立护法军政府，广东政局更趋错综复杂。

广东省政府需要面对两个“中央政权”“双重领导”的政治局面:一方面广东宣布了“自主”，但只是不听从国务院的号令、不服从段祺瑞政府的指挥，对于大总统黎元洪的命令还是听从的，以显示对“毁法总理”段祺瑞的不满，与北京中央政府保持一种似离似即的关系;另一方面孙中山的中华民国军政府，类似于中央政权，有西南数省参与其中，广东省政府自然也在其领导之下。于是，广东需要面对两个“中央政府”的双重领导。就地理位置而言，广东当然应该受命于设在广州、由孙中山所领导的军政府，但孙中山为首的军政府并没有足够的实力和权威号令天下，当权的督军并不服从军政府领导。因而在宪政体制和现实政治中，广东省政府就有了两个“中央政府”，中间又隔着一层无法逾越的广东督军府，以致矛盾迭起，省政府地位尴尬。

虽然非常国会在广州召开，议决成立军政府，选举孙中山为大元帅，实际上广东政事为陆荣廷、陈炳焜等桂系军事首领所把持。西南实权人物各有自己打算，最有实力的桂系军阀并不服从孙中山的指挥。实施大元帅独任制的孙中山得到的实际支持只有海军和驻粤滇军张开儒、方声涛两支军队以及拼凑而来的广东地方军及类似于乌合之众的本省“民军”。时任军政府秘书长的章炳麟看出:军政府和孙中山“实力单薄，乌能成事。即幸而成焉，亦断不能持久”，到后来是“孙公与荣廷恶，权日蹙，命令不能出府门”。^[12]广东全省财政大权均掌握在桂系军阀和政学系官僚手中。孙中山及依附其周围的中华革命党人领导的军政府并没有牢固的统治基础。

孙中山回粤设立护法军政府，没有得到广东实权派、督军陈炳焜的支持。孙中山及所领导的军政府与广东地方军政当局关系并不融洽，以致在广州出现军政府与广东督军公署两个并列政治中心现象。“若军政府之成立，则陈炳焜督军固已公开声言不赞成矣。自军政府成立陈未尝派代表赴会，而军政府亦不敢加委任于陈。同处一地，一若两不相涉。则军政府确非与陈(炳焜)气味相投者”。对于国会非常会议的议长、议员们，陈炳焜却又好意相待，聘请议员在督军署中当顾问及参议，并设宴招待全体议员。海军舰队来广东是由程璧光、林葆怿带来，程、林又是孙中山所发动。陈炳焜虽与孙中山关系不好，“无甚协商之事，但与程、林又相联络，赴广西谒见陆荣廷时程璧光同行”。广东督军陈炳焜存心挖空孙中山的墙脚。^[13]

军政府成立后的军务、政务均受到广东督军公署的阻绊，孙中山的护法计划难以顺利展开，广东省政府也无可适从。