广东省政府的变革与激荡

一、巡按使公署与省行政体制的变化

1914年5月，袁世凯为进一步加强中央集权、实行军政、民政分治，以“大总统制定公布”《省官制》(16条)，对省行政制度进行改革，将民政长制改为巡按使制，民政长(行政)公署改称巡按使公署。^[1]同时又公布《道官制》(14条)、《县官制》(9条)。在北京政府中央集权统治下，国会已经消亡，有关地方政治制度建设只是由中央颁令规定，省政府更没有这一权力。这些新颁布的地方官制规定:

1．省巡按使为特任职，由总统任命;司长由该省行政长官呈报国务院总理简任。这些地方重要官员的任免，与立法机构无关。地方长官非由民选产生，与地方民意无涉。行政机关一权独大，特别是中央政府高度集权，权力膨胀，缺乏制衡、监督，容易走向专制独裁。地方行政长官只向中央负责，其任免与地方没有关系。

巡按使管辖全省民政官员和巡防、警备各队，监督财政和司法行政及其它特别官署的行政事务，由中央政府特别委任。有权发布省令;为执行法律、教令，或依法律、教令的委任，可以发布省单行章程，但不得与现行法令抵触(1914年9月6日发布的《修正省官制第2条》)。巡按使有权停止或撤消所辖地方官吏的命令或处分，报请大总统奖惩所辖地方官吏并咨陈内务部，可以迳行撤任有贪劣款迹的地方官员。

1914年5月23日，广东行政公署(民政长公署)改为广东巡按使公署，原广东民政长李开侁改任广东巡按使。5月26日，北京政府将广东民政长李开侁开缺，以李国筠为巡按使。6月2日，公布各道区域;裁初级审检厅，归并地方。6月5日，令巡按使监督司法行政事务。规复道制。6月30日，改都督为督理军务，置将军府于北京。规定凡现任督理军务必须授予将军衔。原广东都督府改为将军行署，授予原广东都督龙济光为振武上将军督理广东军务。

根据北京政府颁发的有关政令，广东巡按使公署主管全省行政事宜。改革后的省官制，取消了原省行政公署内的原有“一处四司”，在巡按使公署设政务厅，作为行政枢纽，设置总务、内务、教育、实业四科，由原总务处和内务、教育、实业三个司改编;另设财政厅，由原财政司并入。巡按使公署的办事机构还有营务处、执法处、文涉科等。

政务厅，主管全省行政事务，厅长先为郑谦、后为罗树森等。

财政厅，主管全省财政事务。厅长先后为:胡铭槃、严家炽、蒋继伊、刘庆镗、汪度。财政厅下设:清查官产处(1915年6月改设广东清理官产处)，处长黄仁寿;广东酒税处，总办:蒋继伊、孔昭焱。盐务厅(1916年6月改设广东全省盐政处)，主管全省盐政事务;广东筹赈处(1915年10月改为广东赈务善后局)，主管全省赈灾事务;广东航政局，管理全省航政事务;广东官印刷局，管理印刷出版事务，局长朱为表;广东亩银钱局;广东沙田清佃局，主管清理沙田租佃事务;广东禁烟督察总局，主管全省禁烟事务。

2．根据《道官制》，省与县之间恢复道制。道的行政长官先称观察使，1914年改为道尹，由省民政长官报经国务总理呈请大总统简任。其职权有三:第一，属于本职的，即道行政长官当然具有的:颁行单行规程，管理道内行政事务、考核道内行政官员和节制调遣驻扎道内地方武装。第二，属于委办的，即原非道行政长官本职所当具有的，而是出于上级的委任办理:委任对于财政的监督;委任对于司法行政的监督。第三，出巡、监督考核所属各县行政官员。如曾任高雷道尹、时任粤海道尹的王典章在1917年奉省长朱庆澜之命，巡行粤海道所辖20余县，并写有《巡行日记》。^[2]

广东全省分为六道，置道尹公署和镇守使公署，辖94县。粤海道设广惠镇守使公署，镇守使龙觐光。岭南道设南韶连镇守使公署，镇守使朱福全。潮循道设潮梅镇守使公署，镇守使马存发。高雷道设高雷镇守使公署，镇守使李嘉品。钦廉道设钦廉镇守使公署，镇守使隆世储。琼崖道设琼崖镇守使公署，镇守使黄恩锡。^[3]

3．县行政制度。1914年5月公布的《县官制》规定，凡有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称县，行政长官改称县知事，行政机关则一律改称县知事公署。公署分置两科，事繁的可以增至四科。各科设科长一人，科员若干人，管理各项具体工作。县职权事项与道相似，范围限于县行政区域。除县知事公署外，还设有行政辅助机关县参事会，以及公款局、教育局、实业局、警察所等行政机关。(www.xing528.com)

依照1913年12月公布的《知事任用暂行条例》和《知事试验暂行条例》，县知事的任职资格分为两种:一是经考试合格的;二是经保荐并在内务部注册的。其职权可分为行政方面(如发布命令、任命职员和监督权等)、立法方面(如县议会的召集、开会、闭会等由县知事决定)和司法方面(1914年后未设审判厅的各县，第一审的民事、刑事诉讼由县知事兼理)。^[4]县知事兼理诉讼既有碍司法独立，同时也影响效率，只好变通，“自县知事兼理诉讼以来，积案未理，多托词于制作判词之烦累。迭经广东等省巡按使咨请酌予通融，拟以堂谕代判决为诉讼终结之宣言”。^[5]对县知事的奖惩规定，则有1913年12月公布的《知事奖励条例》和《知事惩戒条例》。对县知事的任用，虽有规定由省行政长官报内务部转送铨叙局审核资格相符后，再由部呈请任命。但知事任免多由省行政长官定夺，实权在省。按照《省官制》第六条:“凡各县知事，由巡按使呈请大总统任免，并咨陈内务部”。^[6]知事任用实行本籍回避制度。1913年11月14日，发布大总统命令:“嗣后行政司法各官吏均应蠲除省界，慎选贤能”，“知事为亲民之官，职任甚重，尤不容假乡举里选之说，逞营私植党之谋”，“毋得以本县之人充本县知事，致滋弊害”。^[7]县公署下设机关有劝学所、劝业所和警察所等。1914年12月颁布《县佐任用条例》，规定“县佐以曾由知事试验酌量挑选分发之员任用之(第一条)”。^[8]

县司法机关原有两种，即普通司法机关和兼理司法性质的机关。北京袁世凯当局以减政为由，于1914年2月取消了县议事会和县参事会，不久又裁撤了初级审判厅和初级检察厅。^[9]又下令“审理词讼各员禁止加入政党”，“其先经列名党籍者应即一并脱党”。^[10]

1914年5月9日，广东省民政长李开侁传令各县知事，遵照部令改定全国重复的县名。^[11]

从广东粤海道道尹王典章所记《出巡日记》中可以看到，在县级政府中，除了县知事公署外，维持城乡社会稳定的有警察所(有县知事兼警察所长者，或有县署游击队)、劝学所和劝业所等官方机构，还有成立于清末民初的团保局(有称保卫团)、商会、商团、教育会等民间组织。县办公费用来自捐税。警察费用、学务费用均由县就地筹措，未见由省财政拨给的。就王典章《出巡日记》所记，顺德、东莞、香山、宝安等珠江三角洲中心地带的县商业发达，财政状况较好，收支足敷所用;其余的如新会县，每年地方收入中，钱粮附加约七八千元，税契附加约一千二三百元，屠牛捐6，050元，洁净捐1200元，江门花筵捐12，000元，城门捐840元，铺户捐款约四千五六百元，统共收入33，000余元;开支特务警察队及游击队经费共37，000余元，约计不敷6，000余元。钱粮附加归保卫局代收，而清乡经费尚未计在内。高要县警察183名，月支警费2330余元，在花筵捐项下开支。郁南县警费以各商店月捐(以商业的大小而定)、季捐(按铺租多寡抽收)充之。有的县经济较差，入不敷出，如德庆县，再加上受水灾后，“县署残破，厅事全用旧报纸及官厅文告裱糊。庭院亦芜秽不堪，城垣崩坏，不能御水”。一些县财政困难，单纯应付官府人员开支和公署运转已显不足，难以开展社会事业建设。^[12]

4．县以下依然是清末的《城镇乡自治章程》所设定的格局，没有明显的变化。在城镇乡地域，士绅、商人、地主仍然是政府实施统治的主要依托力量，并依托民团、商团等民间组织来稳定地方秩序。在实际运作中，真正起作用的是警署或区乡办事所或团局，而且多以士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构，未能完全形成政府管治权威。^[13]

5．地方军政体制。按照北京中央政府颁发的《都督府》规定:各省最高军政长官管辖各该省内陆军。军政长官于行使其管辖省内陆军权时，依照都督府组织令及将军行署编制令规定，关于军事计划及军令的发布诸事项，承大总统之命而受参谋本部的指示与监督，关于军务行政事宜则承大总统之命而受陆军部的指示监督。军政长官因维护地方秩序，依所在民政长官的请求，得酌派军队协助进行。至如地方秩序急待维持而该管民政长官怠于请求或不及请求时，军政长官亦有自行处置之权。各省军政长官于其行使职权时，遇有牵连民政事宜时，应与地方民政长官协议进行。当时各省军队分为两种:一为陆军;一为巡防警备等队。各省军政长官所统率管辖仅为陆军，至于巡防警备等队则例由各省民政长官管辖。但因维持地方治安需陆军巡防各队会同办理，依照1914年6月《各省军政民政长官管辖军队权限条例》，军政长官亦可会商民政长官调用巡防等队。各省军政长官除管辖所在省份陆军外，行政、司法等权并不在其支配之下。但在实际政治生活中，军政长官却屡屡干预地方政务，左右地方政治与官员任免，成为地方民政长官的“太上皇”。^[14]

1914年1月20日，颁发大总统令，公布《文官惩戒委员会编制令》，设委员长一名，由省巡按使兼任，委员四人。^[15]1914年12月15日，颁发《文官任职令》，将职位分为特任职、简任职、荐任职和委任职四种，前三种为高等文职，委任职为普通文职。规定特任职之任命由大总统特令行之，其任命状由大总统署名盖印，国务卿副署之(第三条);简任职之任命由大总统就合格人员中简任之，其任命状由大总统署名盖印，国务卿副署之(第四条);荐任职之任命，属于政事堂者由各该长官详由国务卿呈请大总统行之，属于各部院长官呈请大总统行之，属于各部院所辖官署由各该长官详由部院长官呈请大总统行之，属于各省及各地方者由各省及各地方长官呈请大总统行之，其任命状盖用大总统印，国务卿署名;委任职由直辖长官委任之，其任命状由各该长官署名盖印。各省地方官员列为特任职的包括巡按使;简任职的包括巡按使公署、政务厅厅长、道尹;荐任职的包括荐任待遇之省隶属，荐任待遇之道隶属，县知事;委任职包括委任待遇之省隶属，委任待遇之道、县隶属、县佐。^[16]

这些政制命令大致奠定了民国初期地方政治制度的基础，形成了一个基本框架，从省、道、县三级政府的职权划分、机构人员设置到文官制度等方面都形成了一个初步体系。但是它们都只是由总统命令形式发布，而不是由国会以宪法形式颁发。因而，在袁世凯死后恢复的国会一直没有放弃制定地方制度的努力。争取制定一个完善的法律来规范中央与地方关系，是国会议员的重要任务。其后的制宪会议重要内容就是省制问题，但在随后的十余年间，省制一直没有确立，规范中央与地方关系、指导地方行政的就是袁世凯执政时期颁发的这些政令。

北京袁世凯中央政府发号施令，控制地方政府，任命各省军政、民政官员。^[17]广东省巡按使、各司司长和各道道尹由北京中央政府任免。而各县知事则采本籍回避，由省巡按使任免、省署牌示。各县知事任职前均赴省署，由省巡按使接见训话。