(一)裁撤“民军”，稳定政局。
1911年11月广东独立时，打着“反清独立”、“光复”旗号的各地民军蜂涌而起，赶走旧官员、推翻地方旧政权，争城据地，有些地方自发而起、不在革命党人控制之下的民军之间为了抢夺地盘相互厮杀起来，周边珠江三角洲地区部分民军涌向广州城区，人数庞大、互不统属，纪律甚差，严重影响了政权的稳定。广州的“民军”数目，据李朗如、陆满的回忆文章称，当时民军规模大的有18支。[86]民军入城之初，身为都督的胡汉民所采取的措施是“先巩固新军，使其居中不动，作诸军之监视;而张民军之势，以压迫降军与防营”，对归降的旧军队加以安抚，明令龙济光“以贵统制从前所统新军桂军，应请贵统制照旧统辖，所有城内衙门局所，均请妥为防护，共保治安”。[87]由于没有自己掌握可资利用的武装，广东军政府初始是小心翼翼地在性质各异的军事力量中保持相对的平衡，同时以陈炯明统率的循军为主要依靠力量，扶持成基本队伍的广东陆军，削除其他散漫不服从命令、破坏社会秩序的民军。胡汉民对朱执信、胡毅生等革命党人所联络的“民军”李福林、陆兰清、谭义、陆领、张炳、黎义等部“施以组织训练，并稍资以军实”;对其余的如杨万夫、周康、石锦泉等部民军则成立民团督办处为之编练，但效果很差，“治事一月，毫无成绩”。胡汉民还怀疑，黄世仲“乃竟欲使民军拥己而作乱”。[88]当事人者后来回忆指称:“民军领导人物在光复后多数趋于腐化”，下级军官和士兵“不知风纪为何物，思想上认为从此可以捞一把，机会不可失，因此弄至城乡市集都成混乱状态”，民军占住民居和市民杂处，有些民军占用了政府机关的办公地方，不服从编配，军饷要政府负担，“每日每人二角，不能拖欠”。民军中夹杂不少绿林分子，性质复杂，人数众多，首领情况各异，“兵匪难分”，各营号的民军，“不特不能团结，而且互相攻击”。[89]1912年3月惠军统领王和顺率部闹事，致广州居民死亡者达数百人，住家店铺被焚毁。不难想象，十几万民军麇集广州城其社会秩序之混乱和造成的财政负担之拮据，不会为一个正常政府所漠然视之。为了恢复社会秩序且减轻财政负担，广东军政府采取解散、遣返民军的举措在所必行。
1912年3月初，集中广州的民军达到51股，14余万人。陈炯明署理广东军政府都督后，很快就采取行动，开始筹办编遣民军事宜。在他于1912年3月6日发给孙中山、黄兴的电报中汇报了这一经过:“查粤省独立后，民军如麻。单就驻省者计大小不下六十股，数逾十万。不特縻饷，且为闾阎害。而城厢内外，烟户鳞比，政府不能不慎重对待，以防破坏。故民军之势愈张，政府之权愈削。粤之难治，即系于此”。自决定解散民军政策之后，“先以新军填驻要地，并擒素号刁悍之民军首领石锦泉、参谋张汉兴，宣布罪状处死，勒令所部二千余人缴枪解散，以示军政府威严。于是各民军首领、参谋皆大恐慌，始服命令。政府乘机着各遣散，均莫敢拒。自本月一日起至今，共散去十五股，数约二万人。以后尚当续行”。[90]“至初九日，计共解散四十余营队，为兵约三万有奇，各民军统领皆深明时局，且有自请解散以为倡率者，余皆遵守命令，欣欣领受恩饷功牌而去”。[91]3月11日，陈炯明统领的陆军与王和顺统领的惠军开战。3月21日，惠军被消灭。至1912年12月，广东军政府陆续遣散约民军共149，830名，所余编成警卫军，分防各属。因地方稍为安谧，又遣散约9，000名，尚有警卫军人数共39，600名。陈炯明同时以循军为基础，接收黄士龙等部，扩编为正式陆军两师一旅，另有宪兵两营，警备队三营，总计人数25，000余人，作防守要塞及游击之用。[92]
陈炯明遣散民军的做法，在当时受到了一些民军首领的抵抗，此后也有研究者因为“六一六”事变、陈炯明背叛孙中山的革命事业而指责陈炯明这一做法。其实裁撤民军的原因本来并不复杂，一是恢复社会秩序的需要，二是广东军政府财政上承受不了这些民军的费用，三是南京临时政府与北京袁世凯政权已在谈判，再调集广东民军北伐，也不可能。而且裁撤民军的做法一直得到革命党上层人物尤其是孙中山的首肯和充分支持[93]。据胡汉民回忆，1911年11月10日孙中山在香港与广东革命党人商谈时，“即指示使竞存代理都督事，并以命令饬各军服从竞存”。党中同志也认为，竞存方治新军，须民军服从不抗，然后防营与济军不生问题。[94]可以说是确立了陈炯明在军事武装力量中的指挥领导地位，保留以陈炯明所统领的循军为广东军队中坚力量。在中华民国临时大总统任上，孙中山给广东发了不少电报，指示时局处理办法，其中于1912年3月12日致电惠军统领王和顺，要求其约束部下，共维大局，并表明对陈炯明收束民军的支持，“陈督设法安置民军，自为今日治粤必然之策”。[95]3月19日，孙中山复电陈炯明嘉勉其制止王和顺惠军的反抗，“办理尤合机宜”，指责王和顺惠军妄造谣言，抗拒命令，肆扰居民，蓄意破坏广东，是“暴乱行动”。[96]孙中山在致陈炯明电中再次强调:“各省民军过多，亟宜分别遣留”，“贵都督按切地方情形，酌量留遣，办理有方”。可见孙中山支持、赞同陈炯明遣散、收束民军做法的鲜明态度。(www.xing528.com)
为了巩固新生的民主共和政权，并迅速恢复社会秩序，实施革命党人对广东的有效统治，解散大量聚集于广州的民军乃至各地民军，很有必要。但是，民军被遣散后，各携自备武器回到家乡，有的因地少人多，无地耕作，生活困难，被迫又变为土匪盗贼的占了相当部分，因而弄得“遍地皆匪，各属治安混乱，尤其是珠江三角洲河道纷歧，易于散集藏匿，更为猖獗”。1912年4月下旬，粤商维持公安会在欢迎孙中山返粤的致词中直言无讳:“吾粤现象为何如耶?掳劫不择，耕种无期，而农困矣。江海不通，运销无术，而工困矣。仇杀抢掠，殷富奔迁，而商困矣。薪桂米珠，金融窘绌，一般人民胥受困矣”。从当时的报纸上可以看到不少盗匪出没啸聚、抢掠作案的报道，如“粤自反正后，盗贼蜂起，劫掠频仍，河道梗塞，市面震动”。[97]“改革时代秩序全失，外属劫掳焚杀之案，层出迭见。东、西、北三江一带，啸聚尤众”。[98]商人们纷纷要求广东省军政府(都督府)能采取措施，“弭清乡埠之匪氛，惩禁勒索之会党，务使秩序早复，而后闾阎×安;畎亩有耕，庶几米源不绝”。[99]恢复社会秩序，惩治匪盗作乱，治理好社会治安，成了广东军政府一项重要而又迫切的任务。
1912年5月10日，胡汉民请陈炯明担任经略广东全省各路绥靖事宜、警卫军总司令，龙济光任副职，所有各路军务处、督办、总办、安抚使等归陈炯明节制，广东总经略处下分11区办理。8月，总经略处通谕:“各县限期禁绝赌博，限至本年九月初十日以前务将所属地方赌博一律禁绝，凡有开设赌厂、赌馆，严行查封或加焚拆”。1913年1月胡汉民发出训令:各县知事遇有“赌盗会斗”四害发生时待会商属内军队帮同办理。广东军政府及其后的都督府采取的严厉镇压措施取到了一定的效果。然则，“1913年以后，各路绥靖处仍保留，继续进行清乡，但成效越来越差，社会治安情况甚至有所恶化”。[100]报界不断报道一些大小案件，如1913年4月25日，开平县著匪张昭、劳木等啸聚千百人团扎石榴塘、古儒墟等地掳掠，前去剿匪的福军标统李湛阵亡; 4月30日，恩平新宁复聚乱党千余人。[101]类似的“匪患日炽”报道充斥于当时的报纸。部分农村集镇的社会秩序近于失控。在二次革命失败、广东都督府垮台之后，“赌盗会斗”更是猖獗，“广东土匪之多，甲于他省，有枪有械，或勇或兵。自取消独立以来，匪首群集省垣，聚匪亦数万计。他如曲尺(七响手枪)会、驳壳(自来特枪)会，尤为恃利横行，白昼枪劫，乡间有斗，即枪炮并用，与普通战斗无异。一有事变，即乘机抢掠，骚扰闾阎，甚或占据府县，攻夺省垣”。[102]匪患日炽，地方不靖，广东民众生活在治安恶劣的社会环境中。
财政困难、纸币低折和治安不稳定等问题，影响了广东军政府(都督府)统治的稳固，影响到旧革命党(国民党)人的管治权威。革命带来了与之俱来的社会变动，在重塑新秩序的过程中，又由于革命党人无法有效控制省政权、管制社会并最终失去政权，导致这一重塑过程中断，旧秩序打破、新秩序未能建立，使得社会秩序更为紊乱。
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