省立法机关与行政机关关系

(一)省立法机关

民国成立，一省立法机关为省议会。广东省行政机关与立法机关之间关系的协调对于革命党人来说是一个新的课题。临时省议会及其后的省议会议员均积极主张“以法治省”，在广东构造民主政治框架。执政的广东军政府(都督府)与临时省议会的关系因为没有法律对各自定位、相互间关系和职权范围作出明确划分，导致相互间嗑嗑碰碰，并不和谐协调。行政机关和立法机关各从自已立场出发对政府的运行、政事的处理提出不同看法和解决问题办法，意见分歧和碰撞在所难免。^[37]

1．临时省议会

革命党以共和民主制度为自己的追求理想，胡汉民、陈炯明、朱执信等都意识到成立省议会对新政府的重要性。在1911年12月5日广东军政府成立后的第一次临时大会上，胡汉民提出应“组织临时会议”，“始符共和政体”。大会决定成立临时省议会，诸事经议会议决，由都督执行，并推举陈炯明、杜贡石等负责起草临时省议会章程。《广东临时省会章程》规定，“各界为比例选举”，临时省议会议员定额为120名，凡年满21岁以上，有广东省籍或本国人居住在广东5年以上，品行良好，非现任政府、军、警公职者，都有被选举的资格，而“曾有反对革命及民国之举动及有文字发行者、吸食鸦片者、不识文义者、营业不正者(如开赌馆烟灯娼寮之类)、有精神病者、失财产上之信用被控确实尚未清洁者”，均不得有选举权。^[38]各界代表的产生，由每州县选举一名代议士;省城则选20名，这20名代议士的选举办法是，由各行商每行举一人、九善堂九人、自治研究社五人、工团五人组成的代表会议复选产生;三十三社团20名;更特别规定军团协会代表20名，华侨代表12名，学界代表6名，“(粤商)自治团代表一人，同盟会代表二十人，妇女代表十人”。^[39]女代议士的资格“以年满二十一岁以上，中等小学毕业或高等小学堂当教员三年以上者为合格”，由女界各团体举出。^[40]广东临时省议会议员具有较为广泛的代表性，尤其是“议员有女子，乃为亚洲所创见”。^[41]

1911年12月24日，广东临时省议会在广州成立，黄锡铨当选为议长，卢信、谢已原为副议长。根据《广东临时省会章程》的规定，临时省议会有权审议与议决下列各议案:(1)租税案;(2)预决策核计案;(3)法案;(4)其他庶政兴革案;(5)军政府交议案;(6)人民陈请案等。章程还规定省议会除届满解散外，军政府不得行使解散权，且现充军政府职员、现充军人及警吏皆不得有被选举权。对临时省议会与军政府的关系，章程也作了明确规定:(1)省会通过议案，须用都督之命令公布，但都督以为窒碍难行者，依本省会所定期限，可具理由交付再议，如出席代议士三分之二以上仍持前议者，都督必要执行;(2)都督对于省会议决议案之答复，期限紧要限三日内，正常情况限七日内，如逾期不复，视为默认;(3)由军政府提议议案，如经否决，同一会期内，非有新理由，军政府不得再行提议;(4)军政府得派员到会场宣布政见，惟不得加入表决权;(5)本省会议决之件，军政府不执行时，省会得行纠问。省会对于都督，认为违法失职时，有总员数四分之三以上出席，出席者三分之二以上可决，得向临时大总统弹劾之。^[42]这表明临时省议会有独立于行政机关的权力，体现其作为民意代表、立法机关的地位和作用，也反映出广东民主力量效仿美国三权分立、代议制共和政体的努力。临时省议会不仅仅是议事、咨询机关。

临时省议会议员以革命党人为主。但实际上，临时议会并非对胡汉民为首的军政府事事俯首贴耳，在独立之初民主政治气氛浓烈的环境下，议员们以国家主人、民意代表身份参与政治，当家作主行使民主权力的意识强烈，勇于参政议政，要求政府能够依法行事，而非动辄“军法从事”，不时与政府产生意见分歧，爆发冲突，如弹劾陈炯明案、弹劾陈景华案、弹劾胡汉民案等。^[43]

1912年4月，陈炯明查封《广东公言报》、《佗城日日新闻》和《总商会报》，枪杀报人陈听香，临时省议会于4月11日召集会议提案弹劾，认为:“报馆为言论机关，有维持社会之天职”，陈炯明“违背中央约法，滥用军律枪毙报社记者，实属违法，草菅人命”。^[44]陈炯明不为所动，公开指斥议员“未了解约法与军律及普通刑律之原理”，否认省议会对都督有“纠治权”。临时省议会三次咨会陈炯明，均被驳回。4月16日，又因都督府的裁冗减薪案未经省议会商议而自行决定，引起都督府中财政、外交、民政、卫生、教育、工商、交通8司司长和警察厅长同时辞职。4月27日胡汉民接任都督后，采取严厉的镇压政策，对广东的“赌盗会斗”案一律按军法执行，而这一严厉做法引起议会抨击。

省政府与临时省议会的冲突继续。出于对广东日趋恶劣的治安形势，广东警察厅长陈景华手段强硬，“杀人无数”。临时省议会提案弹劾警察厅长陈景华“肆横淫威，目无法律”，并建议取消县令考试，指责胡汉民不公布省约法。5月30日临时省议会开会时，胡汉民派出的代表在会上宣布中央约法不承认临时省议会，临时省议会只是辅助机关，不是立法机关，没有代表人民的资格，更不能选举都督。意图从根本上否定临时省议会的法律地位和监督官厅的权力。在6月1日的咨省议会文中，胡汉民措辞严厉地斥责临时省议会，断然拒绝撤陈(景华)法办的要求，引起反弹。6月3日，临时省议会致电北京袁世凯、国务院、参议院，指斥胡汉民“厉行军政，蹂躏法权，对于省会通过各案，多不执行，省定约法久不公布”，^[45]并派出代表4人赴北京参议院陈情。教育司长钟荣光事后总结称:“政府应交议之事，有时不交议;有时省会通过之事，行文政府，而政府漫应之，自是政府之过。而省会于政府交议之事，十宗驳还八九，有时函请执行之事，且令政府为难，省会亦有过也”。^[46]

民国元年省政府(军政府)与省(临时)议会的“府会之争”说明了军政府和省临时议会均未真正通晓民主政治的真谛，尚不适应三权分立新制度下的运作。在这场立法机构与行政机关的争吵中，执掌省政府的革命党人以推翻清朝、建立民国的功臣自居，不把议会、议员放在眼里。议员们则恃以宪政载体——议会的代言人，自视为“民意代表”，也不肯向政府官员低头。而没有经过真正民主洗礼、初涉“民主”的政府官员还不习惯于三权分立政治，不愿意受制于议会、议员，官员的民主意识不强，导致行政和立法机关经常磨擦、关系不洽，影响了广东民主政治建设的推进。新制度的确立、完善，“以法治省”、遵从民主政治习惯的养成还需要相当长的一段时间。有论者认为，广东的“府会之争”虽然引起许多政治上的纷扰，但比起若干军阀控制省份，仍然值得称道。因为他们虽有争端，但皆能依循法律与理性的途径而企图说服对方，“这一点实不失为民主政治的常轨”。在几个军阀为都督的省份中，每遇争端，动辄使用暴力，蹂躏议会，造成民国政治史上的许多恶例。^[47]

在实际政治运作上，广东省军政府领导人还是部分地遵循前清官府的统治手段，在一种传统政治习惯铺就的轨道上运行，以其为“军政时期”，而不容社会上其他机构、组织怀疑、挑战政府的权威性。

2．正式省议会

武昌起义后，独立各省多自行成立临时议会，颁布有关议会法例。袁世凯上台后，为了结束各省议会省自为政的局面，于1912年3月18日通令各省组织省议会; 9月4日，颁布了《省议会议员选举法》^[48]; 9月25日，公布第一届省议会议员名额表，广东120名;决定初选在12月6日举行，复选于1913年1月6日举行。各省进行了统一的正式省议会议员选举。1913年1月10日，通令各省行政长官召开省议会; 1913年4月2日，公布《省议会暂行法》。(www.xing528.com)

为了在各级议会的选举中获胜，同盟会改组为国民党。在广东，都督胡汉民认为党员愈多，人才愈多，“多一党员，则将来多一选举权，并可多得一议员，政治上始有权力”。同盟会大量“吸收地方耆民、缙绅、巨商入会，以壮声势”。为了在选举中胜出，广东国民党人利用掌握省政府的有利地位，采用了各种手段。胡汉民任命的复选监督，几乎是清一色的同盟会员。初选监督由各县知事充任，对于那些原为同盟会员者，即请其注册，非同盟会员者邀请其加入。各县知事所派的选举调查员、投票监督及其他筹备选举人员，也多为同盟会员。^[49]投票之前，胡汉民以国民党广东支部长的名义分函各县分部长(多由县知事出任)，“指定某县应举某人为初选当选人”。^[50]投票时，又将国民党候选人的姓名履历标贴于投票所，让选民填写。虽然在选举过程中存在着不少舞弊的报道，如新会、海阳等县发生多起选举诉讼。临时省议会也曾专门讨论了新会选举舞弊之事，要求派员查办。^[51]但选举还是基本顺利完成。

选举结果，国民党大获全胜，省议会120名议员绝大多数为国民党。^[52]1913年2月9日，广东省议会正式成立，选举罗晓峰(高明县人，前清生员)为议长，陆孟飞(鹤山县人，日本留学生)为副议长。国民党彻底控制省议会，广东的立法权完全掌握在革命党人手中。胡汉民曾不无夸张地说:“各界当选者，十九俱著籍同盟(会)者，嗣是省会乃不复有与政府分歧之趋向”。^[53]

随着全国统一的正式省议会议员选举相继完成，各省正式议会先后成立，但此时的中央政府却没有一部统一的省议会法来规定各省议会的法律地位、议事权限、议员任期等议会运作必不可少的事项。对袁世凯而言，光复后各省自行成立临时议会、自定省议会法这种省自为政的局面是无法容忍的。他竭力推行中央集权，要“统一政令”，地方议会须受中央约束。为了使各省议会的运作有法可依，袁世凯于1913年2月1日发布总统令，规定在正式省议会法颁布以前，“前清《谘议局章程》系属现行法律之一，所有各省议会一切组织及其职权，除该章程与民国政体及新颁法令抵触者外，当然适用”。^[54]3月1日，国务院重申:“《省议会暂行条例》未经议决公布以前，一切组织及其权限自当依照应行准用《谘议局章程》各条办理”，“各省之有省议会，犹从前各省之有谘议局，名称虽不同，其为地方议事机关则一”。^[55]并删去了省议会纠劾及保障议员言论身体自由的有关条文。

袁世凯政府把省议会等同于谘议局，已涉及前清旧法《谘议局章程》的适用性以及用命令代替法律的合法性与合理性等重大问题，遭到了各省议会的强烈反对。广东省议会当即通电各省，声明:“民国省议会万难适用《谘议局章程》”，^[56]斥责国务院“未经参议院通过，擅将《谘议局章程》删改，甚至将省议会弹劾权、议员言论身体自由权各条一律删去，直视省议会议员为谘议局之不若，蹂躏民权，违反共和，莫此为甚”。同时致电袁世凯、参议院，请其纠正国务院的不法行为，要求各省共同协商对付方法。^[57]各省议会群起响应，反对省议会适用《谘议局章程》。

在反对适用《谘议局章程》的斗争中，广东省议会于3月14日向各省议会发出征询成立省议会联合会的通电:“正式省会初立，协商事件极多，现拟发起各省议会联合会，各派代表择地开办，遇有关于议会重要问题籍资研究。贵会如表同意，盼复。”^[58]认为江西省议会“此议甚为确当”，首先通电响应:“国基甫立，危象环生，一切重要问题，尤宜组织联合会以为国会后盾”，敦促各省从速赞成此议，协力进行。^[59]陕西、奉天、湖北、河南等省议会也纷纷表示同意，各省议会“均异常赞成”。^[60]在这种情况下，广东省议会“确知将来必能得其他各省之同意”，^[61]向各省议会发出正式召集之通电:“联合会齐集地点，暂定天津，每省派二人，准四月咸日(15日)以前到津”。^[62]但因各省议会刚刚成立，有些省议会来不及选派代表或如期赶赴天津。4月22日，先期到津的代表召开了第一次预备会议。4月27日，13省抵津代表假顺直省议会举行正式成立大会，定名为中华民国省议会联合会，“以联合各省、代表民意，求真正共和、作国会后盾为宗旨”。^[63]

在各省的协力斗争下，参议院议决通过了《省议会暂行法》，并于1913年4月颁布施行。《省议会暂行法》规定省议会的职权如下: 1．议决本省单行条例，但以不抵触法律命令为限; 2．议决本省预算及决算; 3．议决省税及使用费、规费之征收，但法律命令有规定者，不在此限; 4．议决省债之募集及省库负担之契约; 5．议决本省财产及营造物之处分并买入; 6．议决本省财产及营造物之管理方法，但法律命令有规定者不在此限; 7．答复省行政长官咨询事件; 8．受理本省人民关于本省行政请愿事件; 9．得以关于本省行政及其他事件之意见建议于省行政长官; 10．其他依法律命令应由省议会议决事件”。省议员还可以十人以上连署提出质问书，行政长官必须在规定时间内答复。省议员任期3年，可连选连任。省议会议长由议员互选正副议长各1人。每年一次常会，会期60至80天，临时会每次不超过30天。^[64]与清末的《谘议局章程》相比，《省议会暂行法》有较明显的进步。但《省议会暂行法》在匆忙之中出台，有许多含糊不清和容易引起歧义的条文，并且过于简单，既没有象《谘议局章程》那样通过附加“案语”来解释条文，又没有施行法或细则之类加以弥补，对许多本应明确规定的内容只字未提或者语焉不详，使得省议会的职权和运作程序不够清晰，一开始就为省议会与各级行政官厅的争执留下了无穷的隐患。而且省议会对省行政长官没有选举权和罢免权。闭会期间不设机构，影响职权行使。但这一缺陷颇多的法律，是民国时期各省议会赖以存在的基本法，一直沿用到1927年省议会结束，围绕《省议会暂行法》而展开的争执从未间断，严重地阻碍了议会政治的良性发展。

广东省议会内国民党一党独大，行政和立法的关系大为改观。“自广东正式省会成立，凡行政机关有所设施，或省会有所提议，关涉行政机关，该长官或其代表必出席说明，听候议决。立法与行政两方面，遂少误会冲突”。^[65]两边的关系较为融洽，省议会与省政府对重大问题的政治立场高度一致。

省行政长官表态欢迎立法机关依法监督。陈炯明在省议会的开幕式上发表演说:“省会为各府之集合体，各负责任，随时研究提出议案，以补救之，则利自兴，弊自除，所望诸君对于此点悉心研究，是亦地方之幸也。抑尤有进者，议会所最重者惟表决权，望务诸君将来对于议案，本其自由意思以表决，即有运动亦惟用其自由识见不为所移，此亦鄙人所最希望者。至事关两造之案，即有被害者陈请提议，亦须详细研究，勿轻通过，否则，省会转而为司法衙门矣，此亦为最须注重之点”。陈炯明希望议会和行政“和衷共济”，“若议会与行政苟有冲突，无论事不能办，而地方已实蒙其害”。^[66]

广东省议会发起组织各省议会联合会，省行政当局大力支持。广东都督胡汉民的代表在广东省议会代表的选举会上明确表示:“代表不独为全省所负托，即本省政府亦有负托，是斯会之组织，行政官厅无不乐观其成”。^[67]各省议会联合会在天津成立后，受到冯国璋为首的天津当局的压迫。广东代表容伯挺(联合会副会长)因随身携带较多的广东公债票，被当局拘留一星期。广东都督胡汉民出面向冯国璋交涉，当局始将容氏释放。^[68]1913年5月，北方各省都督通电要求广东都督胡汉民斥责广东省议会，胡汉民公开表示:“都督本处行政地位，何能有权责立法机关”。^[69]1913年4月26日，袁世凯政府不经国会同意，与五国银行团签订了条件极为苛刻的善后大借款合同。胡汉民与湘、赣、皖四省都督联名发表通电，严词反对借款，指出:“不意以号称民国，期限既终之政府，乃有悍然不经院议私借款之事。且举债至二千五百万镑之重，其条件内容概未宣布”，“财权先亡，国本随之，陷民国为埃及之续，以前清专暴所未敢出者，竟见诸民国之政府”。“况宋案证据宣布，词连政府，有以巨款资助凶手之语，全国汹汹，方虞震动。今复不经院议违法借款，人心一失，窃恐虽有大力，无以善其后。应请大总统立罢前议”。^[70]广东省议会讨论大借款案时，胡汉民、陈炯明等亲自出席以表支持。会后，广东省议会通电各省，斥责政府“遽签借款，擅订条约，丧失主权，不经正式议决，不俟正式政府成立执行，甚为骇异。请协力抗阻以保法权，并通告中外及国民誓不承认有此负担”。^[71]致电国会，认为“此借款制我四万万同胞于死命”，要求取消借款，“速组新政府，以维大局”。^[72]并致电五国银行团，声明不承认借款，议决广东盐税不解交北京中央政府，以示抵制。广东省议会还发起成立了拒债救亡大会，在广东掀起反袁浪潮。

当然，由于行政和立法机关所处的地位和出发点不一样，两者之间的矛盾和不一致是不可避免的。如广东省议会拒绝通过行政官厅提出的征收沙捐案。^[73]坚持省议会审议预算案的范围应包括国家经费和地方经费的岁出入。^[74]要求都督府取消《二十五条军律》，取消各路绥靖处及各县知事办理“赌盗会斗”案时随意枪毙、滥科罚金等。^[75]质问官厅为何迟迟不实行裁兵政策。^[76]未经省议会同意擅自变卖旧藩司署。^[77]在1914年1月袁世凯政府下令解散以前，广东省议会共召开了一次常年会和一次临时会，所议决通过的100余件议案中，多为地方利害兴革之事，如稳定纸币、地方治安、纠举官员、兴办实业等重要事项。