广东行政公署:民政长时期的研究

(三)广东行政公署:民政长时期

在担任中华民国总统之后，袁世凯加快了中央集权步伐:首先是改革省制，统一全国的省行政机关设置;再是颁发命令，将原分散由各地方政府掌管的一些权力收归中央政府，加强对地方政府的控制;三是削弱地方权力，改变过去军政、民政合一的制度，实行军民分治，设立行政公署作为专门管理行政的机关。

为完善统治制度，1913年起北京袁世凯中央政府未经国会讨论通过，而陆续以政令形式颁发地方官制16道命令，包括《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《现行顺天府属地方行政官厅组织令》、《现行各道地方行政官厅组织令》、《现行各县地方行政官厅组织令》、《现行中央直辖特别行政官厅组织令》、《现行京师警察官厅组织令》、《现行地方警察官厅组织令》、《现行都督府组织令》等;以及8道附属性的命令，为《文官任定执行令》、《文官考试法草案》、《秘书任用法草案》、《文官保障法草案》、《文官惩戒法草案》、《文官惩戒委员会编制法草案》、《文官甄别法草案》和《官吏服务令》等，初步形成了文官制度。

依照这些官制规定，地方行政区域改为三级制:省、道、县。

省为地方行政中的最高单位，省行政长官称“民政长”，总理全省事务，由中央任命。^[27]“未设民政长省分，以都督兼任民政长”。^[28]省为国家地方制度中之普通行政区;各省长官一方面应办理各该省的地方行政事务，一方面须受中央委托，办理中央行政事务;省行政机关设民政长署(文件中称行政公署)。署内设“一处四司”(总务处，内务、财政、教育、实业四司)，司长由该省行政长官呈报国务院总理简任。编制由各民政长拟具，经由国务总理呈请大总统核定。1913年3月，国务院拟定《各省行政公署办事章程》，对公署内设员额大加裁减，所设人员除司长、秘书、技正、技士及雇员外，其余科长、科员等，全署不得超过60人。司以下设科二至四个，科员由民政长委任。^[29]总务处掌管机要、印信、统计及报告编制;职员履历及进退纪录;文件的收发、分配、保存、编纂、会计、庶务等事项。内务司掌管选举、公共团体、赈恤、救济公私慈善及其他公益财团、征兵征发、人民户籍、行政区划、土地调查、官产官务、行政警察、高等、司法警察、著作出版、道路及其他土木工程、河堤海港、土地收用、整饬礼俗、祠宇及宗教、保存古物、病院及有关卫生、交通行政等事项。财政司掌管监督征收地方税及其以外之收入，地方税违法征收之处分，滞纳地方税处分之诉愿，监督地方岁出，编制地方预算、决算，地方公债及金融等事项。教育司掌管公立学校职员、教育会议、图书审查会、教育博览会、学校卫生及公立学校修建，师范、中小学及蒙养园、普通实业、盲哑及其他特种学校，检定小学教员及学龄儿童就学，私立大学及公私立专校、外国留学生、国语统一及各种学术会、图书馆、美术馆及文艺音乐、演剧通俗教育等事项。实业司掌管农业改良、农事试验场、蚕丝改良及检查，地方水利及耕地整理，农会、农业讲习，农林、渔牧各团体，畜牧改良、种畜检查及兽医，苗圃及林业试验及讲习，度量衡之检查及推行，模范工场、工业补助、工业试验所、工业调查、工厂监督及检查，输出品奖励、商品陈列，保险业、工商团体，矿区调查、矿夫保护、矿税稽查等事项。各司职能和管辖范围、办理事务得以明确区分。

广东省各司司长分别为内务司长钱树芬、财政司长廖仲恺、教育司长钟荣光、实业司长关景燊。

道的行政长官称为“观察使”，职权为“办理该道行政事务及该省行政长官委任之事务”，受该省行政长官监督，各道设观察使公署，除设秘书一人外，另设内务、财政、教育、实业四科，各署科长、科员办理各该科行政事务。科长由该观察使报由该省行政长官呈由内务总长经由国务院总理荐请任命之。

道以下为县，规定凡现设有直隶地方的府、厅、州等名称，均改为县。县设知事公署，县的行政长官称为县知事，办理该县行政事务及该省长官委任的事务，除受该省行政长官监督之外，仍直接受该道长官监督。下设佐治员若干，佐理知事办理行政事务，由知事视其地事务繁简，在县知事公署下设总务、财政、教育、实业四科，分管总务、财政、教育、实业等项工作。科置科长、科员、书记、技士、雇员。科员二至四人，如有需要可报请上级准增设技士，但最多不超过三人。各县公署为缮写文件、办理庶务，可参照现行官制，酌用雇员。对职员的资格限制也作了规定。^[30]

警察制度方面，京师及各省分别设立警察厅。各省省会及商埠地方的警察厅则承内务总长及该省会或该道行政长官之令，办理该省会或该商埠之警察行政事务。

就政治体制的建设来说，这些法规基本形成了地方制度新架构:(www.xing528.com)

1．基本框架维持三权分立格局。中央行政权归国务院，地方则是省、道、县三级政府;立法权在中央是参议院，地方则为省议会和县议事会;司法权在中央为大理院，地方则属于高等法院和初级法院。

2．对中央和地方权限的划分也作了某些规定。司法、国防、外交、交通、财政等大权归于中央;内务、警察、教育、实业、地方财政归于地方。

3．体现军民分治原则。民政长为一省的行政长官，管理民政，都督为一省的军事长官，管理军政。

4．将行政阶层作了简化。将清朝的四级制改为三级制，还将原来清政府各级地方政府中的胥吏和幕友正式纳入政府组织并使之制度化。

5．县级以下的地方组织没有列入地方制度之内，而另归于地方自治的范围中。

6．初步建立文官制度，注意到了官吏的任用和考核。^[31]

但是袁世凯利用国会常会闭会期间以政府法令形式颁行省制和省官制，并未经国会讨论通过，引起了东南各省的反对。如同盟会广东支部、同盟会记者俱乐部、广东省议会等都曾去电北京，表示反对。^[32]

1913年1月10日，北京中央政府任命胡汉民为都督兼民政长。3月初，中央政府秘书长梁士诒回粤为其父祝寿，与胡汉民、陈炯明和省政府官员等会晤，谈到广东要务诸事，为整顿税源;中央筹办国税厅;地方税收划分办法则征求各省意见;整顿盐政;琼州开埠;整顿纸币，以及建设大学、剿匪、安置军队等事。^[33]6月14日，北京政府调胡汉民为西藏宣慰使，升任陈炯明为广东都督，专管军政，裁去护军使一缺。并以军民分治为由，另调陈昭常为广东民政长，分摊都督权力。陈昭常未到任前由陈炯明兼署。7月4日，陈炯明宣布兼署民政长，“接任视事”。陈炯明接任后，即表示要裁节各司署薪费，裁撤各路绥靖处和司法筹备处，以节省行政经费。省行政公署拟定岁支17.5万元，四司中内务、教育、实业三司科长、科员额设13人，雇员酌定，而财政司以事务太繁，多设一员，并将所管公产事项连原办人员案卷拨归内务司，以第一、二科改组，第三科原专管出纳，改组金库。财政司两科科员、书记、录事共百余人，因改组裁减将过半。^[34]广东都督府1913年度预算支出原定为2，536，814元，其中薪俸饷506，208元，办公费1，741，436元，杂费225，170元。虽然预算已定，但因财政困顿，也无法避免要“裁员节费”。^[35]新生的革命政府面临日益紧张的财政困难。