大学生基层就业问题及对策研究

第五节　大学生基层就业政策存在的问题

通过对旨在促进大学生面向基层就业政府所出台的一系列政策的梳理、分析，除积极效应占主流外，尚有一定不足。

一、基层就业政策目的的偏差

大学生基层就业激励机制建立的目的在于:一是满足基层建设对人才的需要，促进基层建设的发展;二是在一定程度上可以缓解大学生就业难的问题，促进大学生就业。在这两个目的中，第一个目的是最终目的，也是根本目的，第二个目的要服从于第一个目的，只有能够满足基层发展的大学生人才扎根基层，扎扎实实为基层的建设和发展服务，推动基层建设，也才能根本上解决大学生就业难的问题。所以政策激励措施的根本目的在于能够使大多数大学生到基层“下得去、留得住、干得好”，能够扎根基层工作，为基层的建设和发展服务。但是从国家出台该项政策的时间、内容和执行状况来看，该项政策的目的并不是把大学生扎根基层工作作为根本目的，而只是把它当成一项暂时解决大学生就业的临时性过渡政策，是解决大学生就业的一项权宜之计。

从政策出台的时间先后来看，《引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》政策出台于2005年6月25日，这一时间正当是大学生毕业时间，这一年的高校毕业生首次突破300万，达到333万，大学生就业率在2005年以前的几年里一直曾下滑趋势，新农村建设的重大历史任务在这一年的10月11日提出，在《引导和鼓励高校毕业生面向基层就业意见》(以下简称《意见》)的出台之后，因此说，引导和鼓励大学生到农村基层就业是在解决大学生就业难的背景下提出的，其初衷是解决大学生就业难问题。《意见》提出了实施该意见的目的与意义，《意见》指出:“为进一步落实科学发展观，推进科教兴国战略和人才强国战略的实施，加快全面建设小康社会的步伐，现就做好引导和鼓励高校毕业生面向基层就业工作提出如下意见”，《意见》第一项要求“充分认识引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的重要意义，高校毕业生是国家宝贵的人才资源，他们的就业是一个涉及全局的重大问题，不仅关系到广大人民群众的切身利益，而且直接影响到经济发展和社会稳定。”从《意见》实施的目的与意义可以看出，该政策出台的目的首先在于解决大学生就业难问题，而不是在于使大学生扎根农村，为新农村发展的根本服务。政策的目的偏差还表现在引导与鼓励大学生农村基层就业的政策条款中，一方面存在有很多服务一定年限后的再次就业优惠政策，比如考录公务员、研究生加分政策、优先录取政策;有空缺职位优先考虑的政策;把这批大学生作为将来补充乡镇、街道干部的重要来源;省级以上党政机关考录公务员扩大招收在农村基层工作2年以上高校毕业生等等，另一方面却很少有促进大学生扎根基层工作的具体政策条款与措施，这造成了很多大学生到基层就业主要是看重的是服务期满以后再次就业离开基层的优惠政策，使他们到基层后不能安心工作，并且为了希望以后可以另谋更好的出路，在基层工作期间一心备考公务员，备考研究生，或积极寻找其他和基层不相关的工作，这样使得该项政策成为了一项大学生就业的临时过渡性政策。

政策激励目的的偏差，不仅造成了大学生把到农村基层就业的选择作为了一项就业权益之计，使他们不能够安心在农村工作，而是想方设法通过其他途径离开农村，选择再次回到城市的就业岗位，同时，也造成执行该项政策的相关部门及人员重视程度不高，部门协调性差，执行效率不高，特别是观念上对基层就业大学生的不重视，进一步造成了大学生在农村工作的挫折感，使不愿意留在基层工作与服务，而服务期满后的大学生再次就业难问题更进一步加剧了后来的大学毕业生对该项政策的不信任，直接影响到大学生基层就业工作的不断推进。

二、基层就业政策衔接不上

目前国家出台的一系列扩内需、保增长的积极政策，正为城乡基层和中西部地区发展带来新一轮的机遇，鼓励和引导大学生基层就业，可以从根本上解决城乡基层和中西部地区人才短缺的问题，建立长效良性机制。因此，可以说这项政策并不是“新上山下乡”的权宜之策，而是关乎国家未来发展的一项人才储备工程。

盘点这些优惠措施可以发现，有些政策可以当期兑现或到期容易兑现，因而受到舆论的一致好评，比如高校毕业生到基层就业可享受学费和助学贷款的代偿，因为是“现金兑付”，比较容易落实。但也有一些优惠措施牵扯到政策的衔接和有关部门未来的协调，就不是很容易落实。比如，有关部门规定“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，现在的承诺是“今后各地中小学教师自然减员空岗全部聘用特岗计划服务期满的毕业生”，但是谁又能保证身在“特设岗位”的大学生教师，到时不会因各种人为因素被挤掉名额，或者在基层以低于正常收入的待遇被长期“特设”而成为新的代课教师，再比如，现在一些地方为鼓励大学毕业生到偏远艰苦的基层岗位就业，在执行“选聘高校毕业生到村任职”、“三支一扶”等国家项目时，增设了一些解决乡镇编制、优先录用乡镇干部等地方优惠政策，这些“土政策”又如何能够得到更高一层的政策保证，到期顺利落实?这些都不无令人担忧之处。

在2009年2月23日的《工人日报》中，就有一篇报道就以甘肃的酒泉市为例报道大学生基层就业遭遇“政策断层”问题。2006年酒泉市肃州区招募了100名大学生到基层乡镇工作，其中“三支一扶”31名、到基层服务69名。根据当年当地的政策，“如原基层服务单位有工作空缺，要优先考虑‘三支一扶’人员，所在县、乡的企事业单位如有职务空缺，也要拿出部分职务吸纳该部分毕业生。”但是，有关部门虽然承认该项政策的存在，但以没有具体操作办法为由，至今没有为一名“三支一扶”大学生安排工作。类似的情况不仅在肃州发生，在西部许多地方都曾出现，有关人士将此称为“政策断层”。虽然后来鉴于许多学生和家长反映强烈，酒泉市人事局答复:“由肃州区人事局汇报区委、区政府研究同意后，陆续为这部分大学生提供就业岗位，通过招考，逐步实现就业。”至此，苦盼就业岗位的大学生们终于又看到了一线希望。

三、现有的大学生基层就业政策只注重短期效应

许多大学生到基层就业是退而求其次的无奈选择，是权宜之计，并非是他们出自内心价值的驱动，也不是出于到基层广阔天地建功立业的远大理想，而是受到服务期间和服务期满后能够享受到国家一系列优惠政策的吸引和诱惑。很少有促进大学生扎根基层工作的具体政策条款与措施，这造成了很多大学生到农村基层就业主要是看重的是服务期满以后再次就业离开农村的优惠政策，使他们到农村后不能安心工作，并且为了希望以后可以另谋更好的出路，在农村基层工作期间一心备考公务员，备考研究生，或积极寻找其他和农村基层不相关的工作，这样使得该项政策成为了一项大学生就业的临时过渡性政策。

比如在国家实施的大学生村官政策中，很多大学生去当村官是由于受到政策的吸引和迫于当前就业的压力，才退而求其次地暂时选择面向基层就业，主要有的政策诱导主要有两方面，一是政治性的政策诱导。在国家出台的大学生村官政策中，在工作三年期满之后，他们可以享受到一定的优惠政策，比如可以选调，考研和考公务员可以加分、并且在同等情况下优先录取，甚至可以选拔其中优秀者担任乡镇领导职务。

二是经济性政策诱导。政策规定部分大学生村官在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还，同时还为他们提供了相应的社会性政策保障，如保留户籍、计算工龄、社会保险等。一项针对“大学生村官”的调查显示，75%的人认为，如不能获得编制，“村官”不会是自己的终生职业;有超过90%的人希望通过考公务员或获得事业编制求得稳定和较高的收入。大学生对基层就业缺少理性选择，政府不光要通过优惠政策吸引大学生面向基层就业，更需要政策长效机制留住人才。在当前严峻的就业环境下，当前的大学生基层就业政策主要手段是升学和晋升机会奖励、奖学金和各种补贴等物质奖励，而且以短期政策居多，很少有涉及5年以上中长期制度体系建设的内容。调研发现，下基层所获补贴和奖励难以补偿离开大城市就业、生活的机会成本，而且过了相应限期毕业生需要高校和政府兑现考研、考公务员的优惠承诺，两三年内大规模的毕业生“返城潮”必然会加大未来就业压力。

四、基层就业大学生的管理制度不完善

大部分高校毕业生在到基层就业后，往往会出现“水土不服”的情况，一部分大学生在基层工作了一段时间后，甚至出现了辞职的现象，大学生基层就业流失率很高。这种情况存在于目前开展的“大学生村官”计划、社区工作者计划中。辞职的原因有很多，但是大部分都认为，一方面，基层工作中人际关系太过复杂和庞杂，基层工作不像想象中那样容易开展;另一方面，当初投身基层就业时雄心勃勃，想在基层大展身手，可实际情况却不是这样，他们的工作建议一般不容易被接受，如此一来，会倍感无用武之地，感觉自己不被重视;同时，基层的生活环境，远离城市的不便，以及基层群众的普遍素质不高，会让他们感到失落和孤独。另外，加上自己同学、朋友更好的生活质量的对比，在这些因素的影响下，当初的激情完全被磨灭了，当初所期望的一切灰飞烟灭，这一切导致了一部分大学生离开基层。

大学生基层就业政策在实施过程中存在很多不完善的地方。比如，在实施过程中，相当多的大学生志愿者并没有真正到基层、到祖国和人民最需要的地方去，而是被分到县城各大小政府机关。近年来，部分记者对全国部分地区的大学生基层就业情况进行了调查，他们了解到，下基层的一些大学生中有不少人成了各级机关办公室的“勤务员”或“勤杂工”，有的却整天无所事事，复习考研、看报、聊天甚至打牌成了他们的志愿服务内容，真正在服务期间扎根基层单位的不是很多。一些“志愿者资源”被某些部门所垄断，造成了较严重的人为浪费，严重阻碍了志愿服务作用的充分发挥。(www.xing528.com)

五、政策的执行力不够

政策执行中的问题，往往对政策效果造成不良影响。在引导和鼓励大学生面向农村基层就业政策激励机制的执行中也同样存在诸多问题，如某些地方存在对政策不能深刻理解造成盲目执行政策，《大学生村官计划实施过程中存在的认识误区及解决对策》中作者提到“在实施过程中，一些地方政府不了解农民的实际需求，盲目跟风，一哄而上，大搞‘形象工程’、‘政绩工程’，特别是个别地方无的放矢的选派大学生村官，致使一些大学生村官用非所学，难以发挥自己的专长，大学生村官成了摆设、‘花瓶’，造成了人才和资金的浪费，引起了大学生村官和当地群众的失望与不满。”

很多地方政策执行不到位或某些政策内容干脆不执行，如一些地方的农村基层大学生政策上的待遇得不到落实，在“大学生村官”论坛上，一位“大学生村官”写道，合同书上明确写明了要给大学生交保险，但是仅是一纸空文、名存实无，他们那里的村官实际上是没有任何保险的。一些地方的农村基层大学生服务期满后的优惠政策也没有得到落实，如一位大学生提到服务期满后的几个月中，从县到省从来不和他们联系，也不告诉他们最后会有一个怎样的总结活动或者其他的时间安排，更不用说工作的推荐与就业的指导，有的大学生想创业，银行不给他们贷款，因为银行说并没有收到上面的通知，税务局以同样的理由拒绝给他们免税，那些优先选拔并进单位的政策似乎也根本不存在;一位“三支一扶”的大学生还提到，他们县两年也根本没举办过政策中提到的举办有关组织志愿者的活动。

在执行政策过程中还存在执行政策效率不高、各部门互相推诿、执行人员能力不强，执行中存在暗箱操作等等。在大学生农村基层政策执行中，工作人员消极、不负责任的工作态度以及对政策缺乏学习与了解。政策执行过程中的诸多问题关键在于政策脱离实际，只是原则性指导性的，而没有考虑到实施中的政策衔接问题，各部门沟通协调问题，导致政策执行随意性较大。在政策执行中，很多当地的基层干部对大学生不闻不问，一方面是由于他们本身存在的思想政治素质差造成主观的排外、歧视等心理外，另一方面也存在一些村干部不知道该如何执行政策的问题，即执行人员的执行能力的问题。这也是我们激励政策值得关注与解决的问题。最后，在政策执行中，还存在政策宣传力度不大，没有营造一种到农村基层实现大学生人生价值的热烈氛围。

六、激励力度的不足

政策激励目的的偏差，造成很多大学生把到农村基层就业作为一种暂时就业的权宜之计，而农村基层就业大学生基本生活工作需求的满足或某一方面特殊需要的满足也能在一定程度上吸引大学生改变想法，而留在农村扎扎实实工作。所以涉及农村基层就业大学生各种需要的满足的政策至关重要，而现阶段我们的政策在这方面却有很多的不完善，有很多方面做得不到位。

人的需要是人生存与发展的动力。马斯洛需求层次理论告诉我们，生理和安全需求是人类最基本的需求，人的发展需要归属、爱的需求与自尊需求的满足，人们只有在满足这些需求以后才有利于人的自我实现。马克思也曾说:“人们为了能‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先需要衣、食、住以及其他东西。”大学毕业生作为即将走向社会的青年一代，首先面临着生存的需要，面临着承担家庭责任的需要，物质条件的待遇对他们的就业选择必然产生很大影响。

基层生活条件相对艰苦，大学生的物质生活条件与待遇差是造成大学生不愿意到基础的首要原因，要激励大学生到基层就业，最基本的就是要给他们提供良好的生活条件与环境，而在很多地方却连最基本的生活条件也不能提供给大学生。从政府角度来讲，为了能够吸引更多的大学生到农村基层就业，为农村的发展服务，应该尽最大可能通过提高大学生的工资待遇来弥补农村落后的生活环境。但是从目前的政策来看，农村基层大学生的工资待遇主要是由政府给予大学生一定的生活补贴，这些生活补贴即工资主要由当地财政按照当地经济水平负担，这就决定了越穷的农村基层大学生待遇越低，待遇越低，大学生就越不愿意去，从而造成越是需要人才的农村越吸引不到人才。越穷的地方，越需要人才，越需要人才的地方，越艰苦，艰苦的地方才需要大力吸引人才，艰苦地方的待遇反而更差则会导致大学生更加不愿意去最贫穷、最艰苦的农村基层工作，则会导致当地的发展水平更差，这将会是一个恶性循环。另外，农村交通的不便利、信息闭塞也给大学生的生活与学习增加了额外的交通与获取信息的费用，同时也使他们缺少了提升自己、发展自己的机会，这也是大学生不愿意到农村基层工作的一个重要原因。

农村基层大学生的待遇还在于身份地位的确立，给他们带来职业上的安全感，使他们减少后顾之忧。在各地的大学生村官招聘简章中可以看到，如江西、上海的招聘简章“待遇和保障政策”中规定:“选聘到村任职的高校毕业生为‘村级组织特设岗位’人员，系非公务员身份”，也非事业编制人员，而大部分省份的大学生村官的户籍原则上转到所在县人才服务机构，或转回入学前原籍，这就意味着大学生村官虽然是当地农村的“村党组织书记助理、村委会主任助理”，即所谓的“村官”，但却不属于该村村民，《村民委员组织法》规定:“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”“大学生村官”不属于当地村民，就不能被选举为村民委员会主任、副主任和委员。同时在实际工作中，由于“大学生村官”没有正式的身份，既不是合法的“村官”，也不是村民，所以不能享受该村村民的待遇，也不能享受公务员、事业单位编制人员待遇，造成了大学生在物质待遇上的不平衡和地位上的心理失落，农村基层大学生各种社会保障不能使大学生后顾无忧。但是，由于我国长期的城乡二元结构体制，导致农村与城市待遇极大的差别，农村与城市的社会保障也存在极大的差距。

大学生到农村基层不能有效发挥作用的一个很重要的原因，还在于缺乏激发他们发挥作用的激励与培养机制。虽然各地先后纷纷出台了《导师制度》、《日常管理制度》、《考核与退出制度》、《培训制度》等等，但是其效果却不很明显。

七、基层就业项目招募人数少待遇低

以安徽省为例，安徽省所有基层项目每年招聘应届毕业生的总数不到2 000人，对解决安徽近二十万毕业生的就业问题只能起到杯水车薪的作用(见表5-1);在实施的各个基层项目中，大学生只能享受到由国家财政或省财政直接拨付的每月600元左右的生活补贴、每年的医疗保险和200元左右的交通补贴。基层项目经济待遇严重偏低，不能激发大学生参加项目计划的积极性。从下表可知，国家和地方项目带动就业的毕业生绝对数在增加，但占毕业生的百分率却呈下降趋势。可见，目前实行的面向大学生的国家和地方项目，无论是参加项目的绝对数还是百分率与每年的毕业生数相比，都微不足道，且占毕业生的百分率不升反降，其中“安徽基层计划”已经于2007年停止实施。这说明，通过项目促进就业的作用较小。同时，从另外一个侧面也反映出基层留不住人才，吸引不了人才。

表5-1　安徽省各学历层次大学生参加国家、地方项目就业情况一览表

注:2006年，“三支一扶”计划在全国普遍实施，安徽省作为试点自2004年开始实施

资料来自鲍硕来《安徽省高师生基层就业问题研究》［D］.华东师范大学，2008年