大学生基层就业项目的政策分析

第三节　基层就业的项目的政策分析

一、政策目标

正确的政策目标会对社会的进步和发展产生重大乃至深远的影响，而一个错误的政策目标会导致一个灾难性政策的出台。因此，政策目标的确立不容小觑。现代社会生活的复杂性，决定了公共政策问题的复杂性。一个政策问题的解决必然涉及其他问题，其他方面，这就决定了公共政策目标不可能是单一的，而是由一个大目标或者几个主要目标和若干个子目标构成的复杂的目标系统。在政策大目标的前提下，各子系统的子目标是多样化和并列存在的。在高校毕业生服务农村基层的现有政策中，“大学生志愿服务西部计划”的目标是推进农村共青团工作、全国农村党员干部现代远程教育试点工作、基层检察院、基层人民法院、基层司法援助、西部农村平安建设等方面的志愿服务工作。“选聘高校毕业生到村任职工作”是为推进社会主义新农村建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人。高校毕业生“三支一扶”计划是以高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作为目标。“选调生”计划的目标是有计划地从高等院校选调品学兼优的应届大学毕业生到基层工作，作为各级党政领导干部后备人选的主要来源进行重点培养，从中挑选出优秀分子，逐级补充到各级党政领导干部队伍中去。“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”是为引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，创新农村学校教师的补充机制，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。以上政策的目标都相当于子目标，而主目标则是为进一步加强高校毕业生就业工作，继续实施和完善中央有关部门引导高校毕业生到农村基层服务项目。从这里可以看到中央有关部门在引导高校毕业生服务基层时制定的政策目标已经具有明显的系统性。高校毕业生服务基层的政策目标不仅具有明显的系统性，还具有一定的动态性。政策目标的动态性是指政策目标应该具有一定的弹性，不可定得过死。因为政策目标是针对未来的目标，而未来有许多的不确定性，如果把目标定的过死，一旦环境条件发生剧变，政策的不可控因素增加，政策目标就难以实现，在政策目标的制定过程中要使目标具有一定的弹性，以便使环境发生突变时政策制定系统能够掌握主动。从现在看来，以上几种政策目标在制定时，并未强制规定必须达到的效果，制定的目标完全是出于希望从一定程度上缓解高校毕业生的就业压力，分流人才到农村基层，为以后政策的制定留有一定空间，具有一定的弹性范围。

二、政策方案

(一)各项政策报考流程

基本都是先行发布简章公告，经过笔试和面试的筛选，将通过体检的名单进行公示，审核之后经过一段时间的上岗培训，最后定岗。大范围的公告使得参与报考的人数增多，吸引了更多优秀的高校毕业生，竞争也相对激烈。笔试和面试的选拔使高素质人才崭露头角，做到任人唯贤。体检这一关为硬件条件把关，有效防止“心有余而力不足”的情况发生，不拖累农村基层工作的步伐。名单的公示体现了公开的精神，一方面加强了群众的监督，另一方面避免了权力滥用的可能。上岗培训有利于毕业生了解日后工作内容，更快地融入到工作环境当中。整个流程本着公开、公正、公平的精神，科学规划了选拔流程。

(二)政策偏重地区

大学生志愿服务西部计划一般侧重于服务宁夏、甘肃、重庆、内蒙古、广西、四川、陕西、贵州、云南、西藏、青海、新疆等西部12个省(区、市)加海南省、新疆生产建设兵团及湖南湘西州、湖北恩施州、吉林延边州部分地区贫困县的乡镇。“三支一扶”计划侧重于经济欠发达地区的乡镇。2006-2008年教师特岗计划的实施范围以国家西部地区“两基”攻坚县为主(含新疆生产建设兵团的部分团场)，包括纳入国家西部开发计划的部分中部省份的少数民族自治州，适当兼顾西部地区一些有特殊困难的边境县、少数民族自治县和少小民族县。2009年，实施范围开始扩大到中西部地区国家扶贫开发工作重点县。大学生村官和选调生的服务范围较广，不仅仅集中在中西部欠发达地区，相对发达的东部沿海基层也有涉及。这几项政策的服务地区遍布在全国各地，各项政策都有自己的偏重地区，做到了点与面的有效结合。

(三)各项政策服务期限

大学生志愿服务西部计划为期1～2年;大学生村官任期2年以上报考公务员等有相应倾斜;“三支一扶”计划服务期限一般为2～3年;选调生由于是后备干部没有明确期限;教师特设岗位计划聘期3年。各种服务计划根据自身特点制定服务期限，更容易吸引有相关人生规划的高校毕业生服务基层。

(四)毕业生到岗后工作性质

大学生志愿服务西部计划以志愿服务的方式选拔毕业生到西部贫困县乡镇;“大学生村官”一般担任村党支部书记助理、村主任助理或其他“两委”职务;“三支一扶”计划选聘毕业生到乡镇工作;选调生是作为各级党政领导干部后备人选的主要来源进行重点培养;教师特设岗位计划中的毕业生是教师编制。

(五)具体服务内容

大学生志愿服务西部计划招募志愿者从事农技、教育、扶贫、卫生以及青年中心的建设和管理等方面的工作，推进农村地区的共青团工作、全国农村党员干部现代远程教育试点工作、基层检察院、基层人民法院、基层司法援助、西部农村平安建设等方面的志愿服务工作;“大学生村官”到村任职;“三支一扶”计划主要将毕业生安排到乡镇从事支教、支农、支医和扶贫工作;选调生选调生是省委组织部的后备干部，放到基层锻炼，调动范围是全省建有党组织的各级党政机关、事业单位及人民社团;教师特设岗位的毕业生对西部地区“两基”攻坚县农村中小学进行义务教育。由分析可知，高校毕业生服务农村基层的政策在选拔资格上具有公平性，在报考流程上具有科学性，在服务地区上具有全面性，在服务期限上具有暂时性，在工作性质上具有明确性，在服务内容上具有具体性。

三、政策手段

公共政策执行手段包括行政手段、法律手段、思想政治教育手段、经济手段四种。政策执行手段运用的恰当与否直接关系到政策目标能否实现，关系到执行主体的政策执行力的大小。在高校毕业生服务农村基层的现有政策中体现较明显的是行政手段、思想政治教育手段以及经济手段。

(一)行政手段

行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段，具有权威性、强制性、具体性的特点，在以上提到的政策中均有体现。例如，大学生志愿服务西部计划中志愿者服务期至少满1年且必须考核合格的，可以以应届高校毕业生身份报考公务员;其中报考中央机关和东、中部地区公务员的，同等条件下应优先录取;报考西部地区公务员的，笔试成绩总分加5分;志愿者服务期未满1年的，可以以社会在职人员身份报考公务员，但不享受相关优惠政策。“大学生村官”计划规定到村任职两年后报考党政机关公务员的村官，享受增加分数、放宽报名条件等优惠政策，并在同等条件下优先录用。县乡机关公务员应重点从选聘到村任职的高校毕业生中招录。(www.xing528.com)

(二)思想政治教育手段

思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。胡锦涛同志指出:“广大青年要自觉把个人的命运同祖国和民族的命运紧紧联系在一起，把个人的理想追求同全面建设小康社会的伟大事业紧紧联系在一起，自觉服务祖国，无私奉献社会，艰苦奋斗，不懈进取，在火热的社会实践中创造出无悔的青春、永恒的青春。”很多高校毕业生正是受到了这种信念的激励，投身于农村基层，在基层谱写自己的青春之歌。

(三)经济手段

财政政策和货币政策是国家在宏观调控中最常用的经济手段。国家还可以通过制订和实施经济发展规划、计划等，对经济活动参与者进行引导。经济手段在这些政策中的体现，最明显之处在于这些政策的资金投入保障，对服务农村基层的高校毕业生的生活补助上作保障，使他们不必担心生活温饱问题，安心工作。

四、政策保障

政策保障是执行主体实施既定的政策所必须具备的客观条件。由于政策执行是社会资源的流动过程，就需要部分公共资源的消耗和一些政策的保障条件保障其实施。在此基础上具体分析一下高校毕业生服务农村基层政策的资金投入保障、组织规模保障、宣传教育保障、优先录用制度保障、户口迁移自愿保障几个方面。

(一)资金投入保障

服务在岗期间都有一定的经费保障，保障在基层的生活状况。例如，大学生志愿服务西部计划中志愿者服务期间中央财政给予一定补贴。生活补贴为每人每月680元，同时根据所在服务地享受艰苦边远地区津贴(按照人事部、财政部《完善艰苦边远地区津贴制度实施方案》，全国有984个县、市、区纳入实施艰苦边远地区津贴范围，每月津贴标准分别为:一类区65元，二类区120元，三类区215元，四类区370元，五类区640元，六类区950元)，按月发放。教师特设岗位计划规定，在不改变教师管理事权的前提下，在现有教师编制内设立特别岗位，由国家公开招募高校毕业生担任特别岗位教师，所需资金由中央和地方共同负担，以中央为主。按人均年1.896万元的标准由中央财政拨付，凡特设岗位教师工资年收入水平高于1.896万元的，由地方政府承担高出部分的工资支出。充足的经费和优良的物质设备供给成为高校毕业生服务农村基层政策执行的必要投资和重要条件。

(二)组织规模保障

到2008年，大学生志愿西部计划全国项目已招募33 920名普通高等学校应届毕业生到中西部26个省(区、市)500多个贫困县的乡镇一级，从事以上11个专项行动的志愿服务，其中12 243名志愿者服务两年，5年累计在岗服务人数为46 163人次;加上北京、辽宁、河北、江苏等23个省(区、市)实施的地方项目派遣的38 000名志愿者，西部计划志愿者服务总规模达到71 920人。中共中央组织部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部关于印发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》的通知中指出，选聘高校毕业生到村任职工作从2008年正式开始，连续选聘5年，每年选聘2万名，选聘数量为10万名。各省(区、市)和新疆生产建设兵团的选聘名额，由各地结合实际提出选聘计划，报中央组织部统筹研究后具体下达。“三支一扶”计划从2006年起每年招募2万名左右高校毕业生，连续5年，主要安排到乡镇从事支农、支教、支医和扶贫工作。三项计划的数据证明中央在制定高校毕业生服务基层政策时在组织规模上提供了作了精心规划。

(三)宣传教育保障

一般来说，每项政策推出时，媒体的报道都会增加社会对此的关注程度，而由中央机关直接进行宣传教育则会有更显著的效果。2002年，中央党校开始开办选调生培训班。曾庆红同志专门接见了第一期培训班学员，并发表重要讲话，要求把选调生工作作为一项事关全局、事关长远的大事，继续抓紧抓好。还特别强调:对选调生工作一要坚持，二要改进，三要提高。公共官员利用政府权力能够对相关政策进行核心指导和控制，政府官员作为政府的代表，他们的言行往往极具社会影响力，号召了更多有志之士加入其中。

(四)优先录用制度保障

制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据。将优先录用作为一种制度，制定强有力的优惠条件作为保障，例如在“三支一扶”计划中规定，原服务单位有职位空缺或有相对应的自然减员需补充人员时，要聘用服务期满考核合格的“三支一扶”大学生。相关事业单位公开招聘工作人员，应拿出不低于40%的比例，聘用具有两年以上基层工作经历的高校毕业生，在同等条件下要优先聘用“三支一扶”大学生。这种制度的保障最容易吸引高校毕业生，使他们没有后顾之忧，投身服务于农村基层。

(五)户口迁移自愿保障

户口可选择留在毕业高校、原籍或者服务地区，人性化的规定解除了户口迁移困难的后顾之忧。为加强志愿者管理，大学生志愿服务西部计划规定志愿者服务期间，户口、档案保留在学校;服务期满后志愿者通过双向选择落实工作单位，学校再发放报到证。“大学生村官”到西部和艰苦地区农村任职的，户口可留在现户籍所在地。服务期满考核合格的“三支一扶”大学生，根据本人意愿可以回到原籍或到其他地区工作，凡落实了接收单位的，接收单位所在地区应准予落户。这一政策支持打消了高校毕业生对城乡户籍政策不统一的后顾之忧，灵活的户口选择制度，为政策的实施铺平了道路。