事业单位收入分配制度沿革研究

6.3.1　事业单位收入分配制度沿革

建国初期的报酬制度存在着工资制与供给制并存的局面。当时多数干部仍沿用战争年代的“供给制”，由国家定期发给一定数量伙食、服装和津贴，后改为“包干制”，即由国家定期将伙食、服装折成米或款以包干形式发给干部的制度。此后，“包干制”统一改为“工资分制”，即以工资分作为供给制人员的津贴标准和工资制人员的工资标准，每一工资分的分值均以实物计算。与此同时，部分国家干部实行工资制，以一市斤小米的价格为计算单位，工资按照米价折款发给本人。此外，还有部分国家干部实行部分供给、部分工资制。1952年7月，政务院发布《关于颁发各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制工作人员工资标准的通知》，规定：“各级人民政府机关中技术人员、卫生技术人员、科学工作人员、文艺工作人员、各级学校教职员工及通讯社、广播出版工作等人员之津贴或工资标准，均由各级主管部门比照现在所颁布的各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制人员标准”，⁽²⁵⁾从而为工资制度的实行创造了条件。

国家财政状况的好转为工资货币化改革创造了条件。1956年，国务院出台《关于工资改革的决定》，提出“取消工资分制度和物价津贴制度，实行直接用货币规定工资标准的制度，以消除工资分和物价津贴给工资制度带来的不合理现象”。⁽²⁶⁾这次工资制度改革将事业单位工资分为工程、科研、高教、中小学、卫生、农业等20多个类别的同时，还建立了事业单位人员的等级工资制度。此外，这次改革将全国分为11类工资区，工资区类别越高，工资标准越高。改革中建立的工资标准一直延续到1985年，干部工资基本上没有大的变动。这次工资制度改革建立的等级工资制度体现了个体岗位贡献的差异性，并且按事业单位的不同行业制定了不同的工资标准，较好地体现了各行业的特点，促进了各项社会事业的发展。但是，由于未能建立起正常的晋级制度，工作人员工资多年不能升级，工资标准又长期不动，“职级不符，劳酬脱节”的矛盾渐趋突出。

改革开放后，国家对实行了近30年的干部工资制度进行了结构性调整，将长期实行的等级工资制改为以职务工资为主要内容的结构工资制。1985年6月，中央先后下发《〈关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题〉的通知》和《关于实施国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案若干问题的规定》，要求“国家机关行政人员、专业技术人员均改行以职务工资为主要内容的结构工资制，即将现行的标准工资加上副食品价格补贴、行政经费节支奖金，与这次改革增加的工资合并在一起，按照工资的不同职能，分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分。”⁽²⁷⁾由于旧工资制度长期形成的惯性，这次报酬制度改革不可能一蹴而就，国家因此又陆续采取了一些措施，包括建立专业技术人员职务序列，并相应解决专业技术人员的职务工资问题；提高大学部分高中级专业技术人员和中小学教师的工资水平等，使一些不合理的工资关系得到调整。通过这次工资制度改革，改变了原来大一统的等级工资制，初步解决了困扰事业单位多年的职级不符，以及人员工资长期得不到提升等问题。由于这次改革是在计划经济体制的总体框架下施行的，不可避免地暴露出传统体制的固有弊端，包括仍然实行高度集中的工资管理模式，没有按照分类管理的原则区分事业单位同机关工资制度的差异性，正常的晋级增资制度仍未能建立。(www.xing528.com)

此后，国家又多次对事业单位人员的工资、津贴和奖金等作出局部调整。1989年12月，国务院批转原国家人事部等部委《一九八九年调整国家机关、事业单位工作人员工资实施方案》，国家机关和事业单位人员普调一级工资，并在基础上重点解决专业技术人员工资中的某些突出问题。1990年4月，原国家人事部发出《关于调整专业技术人员职务工资标准的通知》，对专业技术人员职务工资标准作了调整。1991年12月，国务院发出《关于调整机关、事业单位工作人员工龄津贴标准的通知》，对事业单位在职正式人员的工龄津贴标准做出调整。1992年3月，原国家人事部等部委发出《关于适当调整国家机关和部分事业单位工作人员奖励工资（奖金）标准的通知》，调整了机关工作人员的奖金标准，事业单位凡全年人均奖金低于三个月基本工资的，可参照国家机关的标准执行。

为适应建立社会主义市场经济体制目标的总体要求，配合机构改革和国家公务员制度的推行，国家决定建立符合机关和事业单位各自特点的工资制度和正常的工资增长机制。1993年，国务院下发《事业单位工作人员工资制度改革方案》，对事业单位工资制度改革作出明确部署。《方案》规定，根据自身特点和经费来源不同，对全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同类型的事业单位实行不同的管理办法。在此基础上，根据事业单位工作特点的不同，专业技术人员分别实行五种不同类型的工资制度，包括专业技术职务等级工资制、专业技术岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴和奖金制、行员等级工资制。管理人员实行统一的职员职务工资制。事业单位的技术工人执行技术等级（职务）工资制，普通工人执行工人等级工资制。同时，改革方案还调整了奖励制度，建立正常增资机制和地区津贴制度。⁽²⁸⁾这次工资制度改革将事业单位工资制度初步从大一统的机关工资制度中剥离出来，建立了事业单位的正常增资机制，初步理顺了工资关系，调动了事业单位人员的工作积极性。但是，事业单位工资制度中的某些弊端依然没有得到有效克服，包括工资标准差距过小，没有体现绩效原则，全国统一的工资标准与各地经济发展水平不配套等。⁽²⁹⁾

2006年6月，原国家人事部和财政部联合印发《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》，国务院下发《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，提出要建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分类管理要求的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制，逐步实现事业单位收入分配的科学化和规范化。这次事业单位收入分配制度改革的主要内容包括：建立事业单位岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资；根据事业单位的功能、职责和资源配置等不同情况，实行工资分类管理；完善事业单位工资正常调整机制以及高层次人才和单位主要领导的分配激励约束机制；健全事业单位收入分配宏观调控机制。⁽³⁰⁾此后，事业单位的收入分配制度改革主要着力于完善基本工资制度，而更加复杂的绩效工资和津贴补贴问题则进展相对滞后。2009年9月，国务院常务会议决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资。会议明确事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；第二步配合医药卫生体制改革，从2009年10月1日起，在专业公共卫生机构和基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。会议还明确了事业单位实施绩效工资的基本原则：一是实施绩效工资与清理规范津贴补贴相结合，规范事业单位财务管理和收入分配秩序，严肃分配纪律；二是以促进提高公益服务水平为导向，建立健全绩效考核制度，搞活事业单位内部分配；三是分级分类管理，因地制宜，强化地方和部门职责；四是统筹事业单位在职人员与离退休人员的收入分配关系，不断完善绩效工资政策。⁽³¹⁾作为2006年事业单位收入分配制度改革方案的具体落实，这次绩效工资改革初步确立了符合事业单位特点、体现岗位绩效和分类管理要求的事业单位收入分配制度，对于调动事业单位工作人员积极性，促进社会事业发展、提高公益服务水平，具有重要意义。