事业单位人事制度改革研究：招聘沿革

6.1.1　事业单位人员招聘的沿革

事业单位人员长期实行由国家按计划“统包统配”式的调配。在计划经济体制下，人力资源如同其他任何资源一样，都属于国家所有，劳动者就业只能被动地服从国家计划安排，没有自主择业权，而事业单位补充人员同样必须服从国家的任务计划，国家对事业单位人员补充实行严格控制。具体来说，事业单位人员补充的渠道主要有三种：一是国家统包、统配的大、中专毕业生，通过国家分配到事业单位；二是军队转业干部，被安置到事业单位；三是从工人中吸收和从城镇待业青年、农民中录用。上述人员进入事业单位都严格按照国家计划进行调配。

事业单位在补充专业技术人员和管理人员方面，采用了与机关人员补充相一致的吸收录用制度，并未形成符合自身特点的人员补充制度。1964年，内务部政府机关人事局拟订了《关于国家机关、企业、事业单位录用干部暂行规定》，对干部录用工作作出了政策性的规定，明确提出了干部录用中计划管理的原则，并且对人员补充的资格条件、试用期等做出了说明。虽然这个规定当时并未正式颁布，但其精神和内容在实践中得到各地区和各部门的贯彻，成为机关和企事业单位干部录用的基本规范。“文革”期间，各级干部人事部门陆续被撤销，干部录用工作陷入“瘫痪”。

改革开放后，随着国家各项事业的发展，干部录用工作亟待规范，但各地区和部门干部录用的条件、程序和待遇等并不一致。由于缺乏明确和统一的干部补充的政策法规，加之在大批知识青年返城、城镇就业形势极其严峻的形势下，子女顶替制度的大规模实施，使得人员补充工作一定程度上陷人混乱，也影响了干部队伍的整体素质。为保证干部录用的正常有序进行，原国家劳动人事部于1982年颁发《吸收录用干部问题的若干规定》，对干部录用的条件、范围、程序及工资待遇等问题作出了明确规定。《规定》在涉及从社会招聘干部的问题时，明确提出：“在编制定员以内补充干部，应先由人事部门或主管机关在本地区、本部门现有干部和国家统一分配的军队转业干部中调配，或从大中专毕业生中调派解决。解决不了的，可以从工人中吸收和从社会上录用，也可以从社会上招聘。”“从社会上招聘干部，要签订招聘合同，发给聘书。应聘期间，违犯合同规定的可随时解聘。合同期满可以续聘或解聘。”“从社会上成批录用干部，要统一招考。”⁽¹⁾《规定》是新中国第一个综合性的干部录用的专门规定，使干部补充有了统一的依据，一定程度上克服了干部录用工作中的随意性，促进了干部录用的规范化建设。更为重要的是，《规定》还明确了公开招考的问题，这是干部补充工作的一次重要创新，通过公开招考这种竞争性的形式，将干部录用建立在公平合理的基础上，有利于干部队伍素质的提高。

长期以来，国家对大中专毕业生实行有计划的统一分配制度，接受大中专毕业生也因此成为事业单位人员补充的重要渠道。事业单位根据国家的需要，按照国家的政策规定以及“学用一致”和“人尽其才”的原则，在国家统一计划范围内接收大中专毕业生。这种统一分配和接收制度的重要特征在于人员分配的指令性和计划性，人员分配的决定权在国家，毕业生择业实行严格的分配计划，学校必须完成国家下达的计划，学生必须服从分配，学生和用人单位都不能相互选择。统包统分制度在特定的时空条件下确实发挥了其独特的社会功能，保证了国家重点建设需要的同时，也使得高素质人才的就业机会得到保障，还在一定程度上发挥了保持社会稳定的功能，但随着各项社会事业的发展，人员统包统分制度的结构性矛盾越来越突出。事业单位在吸收所需的大中专毕业生的同时，也必须按照国家的指令性计划接收一些专业不对口，工作中也不需要的大中专毕业生，这就使得一些事业单位在机构臃肿、人员膨胀的情况下还不得不完成国家的毕业生分配计划。统包统分制度产生的供需结构性矛盾愈发不适应社会事业发展的需要，甚至在一定程度上影响了事业单位的生存和发展⁽²⁾。

为了实现人才的合理配置，从20世纪80年代开始，国家开始探索事业单位用人制度的改革。1983年，国务院批转原国家计委、教育部、劳动人事部《关于1983年全国毕业研究生和高等学校毕业生分配问题的报告》，决定实行加强学校和用人单位双方交流的“供需见面”形式。1983年，国家在上海交通大学、清华大学等高校实行毕业生招聘、推荐和考核录取的试点。具体做法是：先由学校公布用人单位名称、工作性质及所在地区，毕业生自愿报名，学校推荐，用人单位考核录用，逐步形成学生在国家分配计划指导下选择职业，用人单位择优录用的“双向选择”机制。1988年，全国高等教育工作会议正式确立“双向选择”的原则。1989年，国务院批转原国家教委《关于改革高等学校毕业生分配制度的报告》中进一步指出，“高等学校毕业生分配制度改革的目标是：在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的‘双向选择’制度。”⁽³⁾高校毕业生的双向选择制度一定程度上缓解了事业单位人力资源的结构性矛盾，也为事业单位人员聘用改革作出了初步的探索。(www.xing528.com)

此后，为探索建立与社会主义市场经济体制相适应的事业单位人事制度，一些地区和有条件的事业单位开始探索聘用制度的改革试点。比如，上海市人事局于1995年下发《上海市事业单位实行聘用合同制暂行办法》，江苏省南京市政府同年也印发《南京市全民所有制事业单位全员聘用合同制管理暂行办法》。到1996年，全国大部分地区的事业单位都推行了程度不同、形式各异的聘用制度。

2000年，中共中央组织部、原国家人事部联合发出《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，建立以聘用制为基础的用人制度是这次人事制度改革的重要内容之一。《意见》要求破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。同时，《意见》还要求改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制，实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种形式⁽⁴⁾。

2002年7月，国务院转发原国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，为事业单位试行人员聘用制度提供了政策依据。《意见》要求在事业单位试行人员聘用制度，通过实行聘用制度转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。《意见》明确提出了除按照公务员制度进行管理的以及转制为企业的外、所有事业单位都要逐步试行人员聘用制度，内容涉及公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等具体环节。此外，《意见》还规定，对事业单位领导人员的任用，根据干部人事管理权限和规定的程序，可以采用招聘或者任命等形式⁽⁵⁾。

为配合聘用制度改革，一些地方开始了事业单位人员招聘的试点工作。2004年，深圳市印发《深圳市事业单位人事制度配套改革实施方案》，要求事业单位新进人员一律采取公开招考、竞聘上岗等形式招聘。云南省于2004年下发《云南省事业单位公开招聘工作人员暂行办法》，规定事业单位补充人员要坚持德才兼备的标准，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，采取考试与考核相结合的办法，面向社会进行公开招聘。2005年，陕西省印发《陕西省事业单位公开招聘工作人员暂行办法》，要求除参照公务员管理以外的所有事业单位，新进人员应当坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，按照德才兼备的用人标准和岗位所需的专业、技能、资格条件，采取面向社会公开招聘（考）的方式择优聘用。

在各地方事业单位人员招聘试点的基础上，原国家人事部于2006年初正式颁发《事业单位公开招聘人员暂行规定》，首次就事业单位进人问题作出专门规定。按照《暂行规定》的要求，事业单位新进人员除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用的人员外，招聘专业技术人员、管理人员和工勤人员，都要实行公开招聘。《暂行规定》还进一步明确了事业单位公开招聘的范围、条件、程序，以及招聘计划、信息发布与资格审查、备案、回避等制度。⁽⁶⁾此后，事业单位人员公开招聘实施工作顺利开展，截至2008年，全国事业单位84%的新进人员实行了公开招聘，推行聘用制度的事业单位数和签订聘用合同的人员数均达到总数的74%。⁽⁷⁾2010年7月，在青岛召开的全国事业单位公开招聘工作座谈会进一步明确，事业单位公开招聘制度将于2012年在全国各级各类事业单位实现“全覆盖”。⁽⁸⁾