提升政府制度供给力度成果超预期

5.3.1　加大政府制度供给力度

加大政府制度供给力度，完善事业单位人事制度改革的外部环境。新制度经济学认为，制度也是一种“公共物品”，制度供给同样离不开政府的作用。具体来说，在制度变迁过程中，不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束或规制才能够实现。由于诱致性变迁存在外部性和“搭便车”等问题，因而通过诱致性变迁供给的制度往往是不足的，这使得政府的作用在制度变迁中尤显重要。质言之，政府推动是加速制度变迁的捷径，事业单位人事制度变迁也不出其右。

1.厘清事业单位的性质定位

厘清组织性质定位是事业单位人事制度改革的客观要求。事业单位性质定位不清，既源于事业单位组织自身的特殊性和复杂性，也因为事业单位在体制变迁的整体背景下，本身处于动态的变化之中。在实践中，有些事业单位享受事业单位的待遇，却主要或完全承担与政府机关相同的强制性事务；有些事业单位虽然由国家财政拨款，但却变相从事收费性的某些经营活动；还有些事业单位通过市场配置资源并参与市场竞争，其运作机制与企业已无太多差异。对于这些不同类型的事业单位，其人事制度安排应有所差异，但由于性质定位不清，事业单位人事制度规则显然无法涵盖上述不同类型的组织，不利于人事制度的改革与创新。因此，人事制度改革首先要求厘清事业单位的性质定位。

事业单位性质定位应基于应然和实然相结合的角度，既要反映事业单位的现状和中国特色，同时也要把握其未来发展的脉络。事业单位的组织性质应具备如下基本特质。一是实体性，即事业单位是具有特定组织机构和运作机制，对人、财、物享有独立管理权和支配权，能独立承担责任的法人实体；二是非营利性，即事业单位的设立应以社会公益为目的，追求的是不特定多数人的利益；三是公有性，即事业单位作为公共部门组成部分的基本属性，这是其区别于非营利组织的内在规定性；四是非权力性，即事业单位在公共服务供给过程中不代表国家行使公共权力，这是其区别于政府组织的规定性；五是自主性，即从制度上将事业单位从政府组织体系中剥离出来，使其成为具有较多自主管理权限的独立法人。

2.理顺事业单位体制关系

理顺事业单位体制关系首先需要明确政府在公共服务中的角色定位。作为政府公共服务供给链条上的重要环节，事业单位的制度创新显然离不开对政府公共服务的角色界定。只有明确政府公共服务角色亦即政府公共服务供给的内容和方式，才有利于厘定体制关系中的政府与事业单位的制度衔接和职责界限，并通过体制创新发挥公共服务不同供给主体的各自优势。一般说来，政府公共服务供给的角色定位涉及两个层面的内容，即政府应提供哪些公共服务，以及政府提供公共服务的方式如何。

大一统的管理模式不利于理顺体制关系，需要按照政事分开的原则推进事业单位分类改革。按照政事分开的原则进行事业单位体制创新，要求减少政府对事业单位的直接干预，使事业单位不再成为政府的附属物，由此才能对事业单位实行分类改革，逐步理顺事业单位体制关系。事业单位分类改革要求明晰现有事业单位的性质，对其进行科学定位和排序，把不符合事业单位属性的组织从事业组织体系中剥离出去后，对事业单位进行合理分类，并形成不同的组织管理规范，然后按照功能定位的要求和事业单位职责特点决定其序列归属。在此基础上，对事业单位不同岗位类型人员的人事管理制度安排也应有所差异。

3.完善人事制度改革的配套措施(www.xing528.com)

事业单位人事制度改革的推进需要配套措施的支持。健全事业单位人事制度创新的相关配套措施，除了注重人事制度改革单项环节的协同推进，以及健全事业单位人事法律法规体系外，还需要优化事业单位人事制度改革的心理环境。

（1）注重事业单位人事制度改革单项环节的协同推进。事业单位人事制度能否达成预期效果，不但有赖于其与外部制度环境的互动状况，还取决于其内部结构要素的耦合程度。在推进人事制度改革的过程中，考核、报酬、奖惩、社会保障制度等其他环节及单项制度的配套改革并没有随之跟进，某些陈旧的单项人事政策或制度仍在执行，一定程度上削弱了人事制度改革的预期效用。为此，需要设计事业单位人事制度改革的总体战略，实现相关制度环节的有效兼容，相互配合，共同推进事业单位人事制度改革。

（2）建立健全事业单位人事法律法规体系。事业单位人事法律法规是调整事业单位人事关系及规范人事行为的基本准则，人事法律法规体系不健全使事业单位人事制度创新失去根本的法理性依据和制度性保障。有鉴于此，需要在借鉴国外公共服务供给相关立法经验的基础上，对现有相关的事业单位人事制度法规政策进行分析、研究和整合，在提升事业单位人事制度权威性的同时，构建和完善事业单位人事法律法规体系。

（3）优化人事制度改革的心理环境。个体的心理评价会影响其对制度的选择，需要优化人事制度改革的心理环境，消除事业单位人员的改革心理惰性。优化事业单位人事制度改革的心理环境可以采用多种手段或途径，从传媒诱导、文化诱导、组织诱导和人际诱导等不同层面展开。随着改革心理环境的优化，事业单位人员心理结构中既有的消极心理因素将逐渐弱化，新生的积极心理因素将逐步强化并占据主导地位，为事业单位人事制度改革创造良好的心理氛围。

4.强化政府的监管职责

人事制度改革实践中存在政府监管缺位的问题。传统事业管理体制抑制了事业单位的积极性和创新性，要改变事业单位公共服务供给效率低下的状况，必须赋予事业单位人事管理自主权。从改革的前期效果来看，政事分开的改革思路确实是盘活事业单位的有效举措，但问题的关键在于下放管理权限的同时，也需要切实加强政府的监管。由于对事业单位人事制度改革中可能出现的某些消极现象没有足够的防范措施，导致了公共服务的泛市场化，从而损害了社会公众的利益。此外，某些事业单位领导者的人事管理权限过度膨胀，加之某些改革举措没有可操作化的实施细则，事业单位因人设事、因人设岗的情况现象仍屡见不鲜，不但损害了事业单位人员的利益，也弱化了人事制度应有的激励功能。

政府在事业单位人事制度改革中应该加强有效监管，通过制度激励和约束机制保障事业单位人事制度创新不偏离既有轨道。随着国家现代化的日益推进，公共服务供给主体渐趋多元化，但这并不意味着政府责任的让渡。事实上，国外新近的整体性治理模式（holistic governance）理论的出现，一定程度上可以看做是对以往过度膨胀的管理主义思路的修正，改革过程中出现的“碎片化”现象，不但增加了决策的复杂性，而且也不利于公共服务效能的提升⁽¹⁸⁾。简言之，公共服务的制度创新以及公共服务组织制度功能的发挥，不应该也不可能消解政府责任的基本逻辑。政府可以参考国外公共服务供给外部监管的有益经验，通过放松规制、政策优惠、财政补贴等举措，对事业单位人事制度创新的行为予以激励和强化。同时，政府还需要对事业单位人事制度创新中可能产生的消极外部性问题予以防范，建立覆盖事业单位人事管理的法律框架、强化行政监督和财务责任制度，以及实施“准市场化”的契约管理机制⁽¹⁹⁾，以此强化政府的监管职责。