通过SWOT分析方法，系统分析事业单位人事制度改革面临的优势、劣势、机会和威胁，可以使改革战略方案最大限度地利用外部机会和内部优势，设计出有利于事业单位人事制度改革规避威胁、摆脱劣势的科学战略。
1.事业单位人事制度改革的机会和威胁
机会和威胁是对事业单位人事制度改革有直接影响的有利和不利的外部环境因素。关于机会识别的问题，这里需要说明，甄别出的机会应指向事业单位人事制度改革目标，如果对改革目标达成作用甚微甚至是毫无作用的话，那么这个因素从严格意义上讲并不属于机会范畴。同时，这个机会还应该是与事业单位内部条件相关联的，即在现有内部条件下，事业单位有能力把握才是真正的好机会，反之甚至不能称之为机会。同样，威胁的识别也应把握两个方面的要点，即从事业单位人事制度改革目标出发来考虑需要规避的威胁因素，以及从事业单位人事制度现有条件可用以规避威胁的能力大小来筛选威胁因素。如果某项消极因素虽然客观存在，但对事业单位人事制度改革目标的实现影响甚微，则规避这个消极因素的意义不是太大；而事业单位现有人事制度如果有较强的能力规避某个风险，那么这个风险在威胁要素序列中的重要性也就大打折扣。
（1）事业单位人事制度改革的机会。
一是公共服务需求增长要求事业单位人事制度变革的回应。目前，我国已进入经济社会转型时期，正处在从总体小康社会向全面小康社会加快发展、从传统农业社会向现代工业社会加速转型的关键时期，开始形成全社会公共服务需求快速增长的现实基础。同时，由于政府公共服务职能相对比较薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共物品供给方面，公共服务需求的全面增长与公共医疗、义务教育、社会保障等公共物品短缺或不到位之间的矛盾，业已成为当前的一个突出问题。作为政府公共服务供给链条上的重要环节，事业单位承担着相当部分公共物品的供给，这就迫切要求事业单位能够担负起公共服务有效供给的职责。然而，由于事业单位人事制度的某些遗传性弊端迄今仍未完全消除，不能有效发挥其应有的制度激励功能，很多事业单位都一定程度上存在机构臃肿、人浮于事、效率低下的现象。事业单位目前的公共服务供给能力，已难以满足日益增长的公共服务需求，而其长期的巨额亏损又成为政府巨大的财政负担，财力不足继而制约了社会事业投资，客观上造成公共物品供给数量难以增长、质量难以提高的消极状况。总之，当前公共服务需求增长的客观态势，要求事业单位通过人事制度创新提升公共服务质量和效率予以回应。
二是事业单位人事制度改革符合知识经济时代组织人力资源管理变革的总体趋势。在传统的人事管理框架下，指导组织实践的管理理念是以“事”或“工作”为中心，组织关注物质资本的价值增值，人是为完成“事”而被雇用的。与此相区别的是，人力资源管理反映了组织管理理念的根本性变迁，即人是组织的战略资源，人力资源管理必须以人为中心，了解人的特点，关注人的需要，开发人的潜能，依靠人力资本存量实现组织的可持续发展。组织人事管理制度变革的这种价值取向在知识经济时代显现得更加突出。知识经济时代不同于工业经济时代的一个历史性变化在于知识员工成为主体管理对象，而管理对象的历史性变化，必然逐渐导致管理理念和管理模式的变革。在知识经济时代背景下，组织必须改变以往以“工作”为中心的管理理念，通过人力资源管理模式的变革，实现激发工作人员潜能和创造性，由此达成卓越绩效的组织目标。因此，对事业单位传统人事制度进行创新，并在创新中由人事管理走向人力资源管理，符合知识经济时代组织人力资源管理变革的总体趋势。
三是事业单位人事制度改革的体制环境不断优化。其一，逐步扩大了事业单位管理自主权。在科技、教育、文化、卫生等事业单位的改革实践中，通过推行行政首长负责制以及扩大事业单位内部分配自主权，扩大了事业单位的管理自主权；其二，社会事业市场化改革增强了事业单位的活力。国家出台了多项优惠政策和改革措施，拓宽了事业单位的经费来源，同时允许民间力量举办社会事业，丰富了事业单位的举办主体，拓宽了社会事业发展的道路，增强了事业单位的动力和活力；其三，通过重组资源配置格局提高了事业资源利用率。国家陆续采取各种措施，破除事业单位的部门所有、条块分割、国家包揽的传统体制，提高社会事业资源的配置效率；其四，事业单位体制改革逐步纳入法制轨道。《事业单位登记管理暂行条例》、针对不同类型事业单位体制改革的法律法规，以及事业单位体制改革单项环节的政策法规的颁布，巩固了事业单位体制改革的已有成果，也为促进社会事业体制的进一步完善奠定了基础。体制环境的逐渐优化为事业单位人事制度的改革和创新提供了良好的契机。
四是公共部门人事制度创新所催生的改革压力。从20世纪80年代以来，公共管理的实践及环境发生了许多新的变化，公共部门面临的治理环境更加变动不居，而传统的行政模式因其短视行为及过分关注内部问题而遭到广泛批评，公共管理改革（政府重塑）运动由此蓬勃兴起。在公共部门改革创新的过程中，人事制度的演进始终与政府组织的理念改变和组织变革相联系，从而适应了组织改革目标的需要(14)，换言之，公共部门人事制度创新是公共部门改革的必然逻辑。事业单位是公共服务供给链条上的重要环节，其人事制度的变革当然也应与公共部门人事制度变革的基本要求和发展趋势相吻合。实际情况是，事业单位人事管理迄今依然没有完全摆脱传统干部人事制度中某些消极因素的影响，在体制、机制、方式和理念等诸多层面都存在一定程度的滞后性。因此，公共部门尤其是政府人事制度创新的推进，对事业单位人事制度改革产生了一定的压力。
（2）事业单位人事制度改革面临的威胁。
一是事业单位性质定位模糊不利于其人事制度创新。虽然事业单位的概念在政策文件和社会生活中频繁出现，但事业单位的性质定位却始终是悬而未决的理论和实践难题。在实践中，某些事业单位的功能履行常需借助于公共权力的行使来实现，具有一定的强制性；而另一些公益性较弱的事业单位，通过市场配置资源并参与市场竞争，大量从事市场活动或已具备市场化的条件，其运作机制与企业已无太大差异。对于这些从事不同类型公共服务供给的事业单位，很难给予其明确和统一的性质定位，虽然这些组织都称之为事业单位。事业单位性质定位的模糊客观上增加了其人事制度创新的难度，因为性质是事物所具有的区别于其他事物的本质属性，人事制度规则的存在及其功能发挥取决于组织的性质定位，组织性质定位的模糊不利于明确人事管理规则的内涵和外延。就此而言，事业单位性质定位模糊不利于人事制度的改革与创新。
二是事业单位体制关系尚未完全理顺。事业单位体制改革取得了初步成效，但体制创新进程中也暴露出某些不容忽视的问题，包括改革总体目标模式不明确，缺乏成熟的改革整体战略和统筹规划，相关配套改革措施不健全，由政府直接组织和管理的社会事业体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。事业单位不仅分属于不同层级的政府，而且分属政府不同部门，事业单位体制改革也主要采取依靠部门和地方政府为主，分散实施、逐步推进的方式开展。缺乏中央政府统一部署和规划的事业单位体制改革只停留于被动性的尝试，并未真正触及事业单位的社会主体地位、机构性质、职能目标和运行方式等深层次问题。事业单位体制改革进程的相对滞后，使事业单位人事制度的改革直接面临着难以逾越的体制性障碍。
三是政府推动力不足。政府推动是加速制度变迁的捷径，事业单位人事制度变迁的实践逻辑业已证明，如果离开政府的支持和推动，事业单位人事制度创新便难以深入。事实上，无论是资金来源或是服务职能，事业单位都同政府有着千丝万缕的联系。也正是在这样的制度背景下，很多事业单位甚至养成了一味等待上级改革政策的传统惰性(15)，这也使得政府在事业单位制度创新中的推动者角色显得尤关键。然而，毋庸讳言，就目前状况来看，政府在事业单位人事制度变迁进程中的推动力显然不足。在事业单位人事管理自主权改革过程中，由于担心事业单位有了改革自主权后会造成各自为政的紊乱局面，政府在推动事业单位人事制度改革方面并没有充分放权，以至于事业单位至今没有获得充分和完整的人事管理自主权(16)。此外，在事业单位人事制度改革的若干配套环节，如社会保障制度改革、社会事业法律法规体系建设等层面，也普遍存在政府推动力不足的问题，由此削弱了事业单位人事制度的自主创新能力。(www.xing528.com)
2.事业单位人事制度改革的优势和劣势
系统分析事业单位人事制度的内部条件是将组织有限资源最有效地运用于外界环境，把握改革机会、抵御改革风险的关键所在。事业单位人事制度已具备的优势使其更容易把握外部环境赋予的机会，而事业单位人事制度改革的劣势则限制了它对外部机会的利用。类似于机会和威胁分析的思路，对事业单位人事制度优势和劣势的考察，也同样要基于事业单位人事制度改革的目标来展开。同时，优势和劣势的考察还要基于事业单位人事制度改革的外部机会和威胁来分析，因为只有那些有利于人事制度改革利用机会和规避威胁的内部因素才是优势；反之，也只有阻碍人事制度改革利用机会和规避威胁的内部因素才属于劣势范畴。
（1）事业单位人事制度改革的优势。
一是事业单位人事管理运行机制逐步完善。经过前期的改革，事业单位人事管理机制的某些遗传性积弊正在被逐渐淡化和消解，事业单位人事管理主干环节的相关机制得到了初步的健全和完善。在人员招聘方面，《事业单位公开招聘人员暂行规定》明确了事业单位人员公开招聘的相关制度安排，不但有利于扩大事业单位选人用人的视野，拓宽选人进人渠道，而且可以保证事业单位人员招聘的相对客观公正。在岗位管理方面，《事业单位岗位设置管理试行办法》初步形成了事业单位人事分类管理的基本框架，有利于建立符合社会主义市场经济体制要求和事业单位特点、充满生机与活力的事业单位人事管理制度。在报酬制度方面，《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》基本确立了符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的事业单位收入分配制度。此外，事业单位养老保险制度改革的启动，将为畅通事业单位人员的退出机制起到推动作用。总之，事业单位人事管理制度的运行机制正在逐步完善。
二是事业单位人事管理逐步走向法制化。近年来，围绕推进事业单位人事制度改革，从国家到地方先后出台了一些梯次配套的事业单位人事管理的政策法规。除了在《义务教育法》、《高等教育法》、《科技进步法》、《医疗机构管理条例》等法律法规中载有不同行业事业单位人事管理的相关规定外，从党的十六大以来，原国家人事部先后出台了包括公开招聘、合同聘用、岗位设置、收入分配、人事争议处理等在内的20多项事业单位人事制度的政策规定，同时还与行业主管部门共同下发了10多个事业单位人事制度改革的实施意见和岗位设置管理的行业指导意见。此外，有关事业单位人事管理的综合性法规——《事业单位人事管理暂行条例》也正在研究制定中。随着事业单位人事管理政策法规的逐步建立和完善，事业单位人事管理的各主要环节基本达到了有章可循。
三是事业单位人事制度改革已经具备一定的心理基础。制度变迁与个体的利益需求直接相关，具有能动性的“理性经济人”必然基于制度创新的潜在利润，对制度安排进行心理上的评价，从而影响其对制度的选择，因此，制度变迁研究不可能脱离对个体心理的剖析。其一，事业单位传统人事制度的弊端使工作人员产生思变心理。事业单位传统人事制度迄今依然没有完全摆脱其母体的消极影响，从客观上讲，很多事业单位的人事管理实践都存在忽视人员需要和利益的“激励缺失”现象。另一方面，社会主义市场经济体制的完善使契约观念日益深入人心，而在市场经济的契约观念中，尊重个体的需求或预期利益本来就是题中之意。市场经济体制改革的深入彰显和刺激了事业单位人员的理性预期，由此产生的价值观念的嬗变必然与事业单位人事管理的现状形成强烈反差，从而诱发事业单位人员要求改变人事制度安排的内驱力。其二，事业单位人员具有较强的改革心理承受能力。改革是一个破旧立新的过程，人事制度改革必然导致事业单位利益格局的调整，这就需要对改革进程及其可能产生的后果具有一定的心理承受能力。事业单位人员是一个知识水平和素质相对较高的群体，较之其他群体而言视野相对开阔，更能够认识事物间复杂的联系和事物的变化规律，理性地辨析人事制度改革产生的不稳定预期，因而对制度创新有较强的心理承受能力。
（2）事业单位人事制度改革的劣势。
一是事业单位人事制度存在结构缺陷。其一，人事制度的基本规则体系不平衡。原国家人事部已先后出台了包括公开招聘、岗位设置、收入分配、人事争议处理等多项事业单位人事制度改革的政策规定，但考核、工资、奖惩等人事制度其他环节及单项制度的配套改革并没有随之跟进，一些陈旧的单项人事政策或制度仍在执行；其二，人事制度的对象不明晰。就个体层面而言，岗位管理的实施使事业单位人事制度的对象渐趋明朗化和规范化，但就组织层面而言，事业单位人事制度的指向却未能明晰，这主要是因为事业单位本身处于动态的变化发展之中。当然，人事制度对象的不明晰或模糊一定程度上还受制于事业单位分类改革推进的复杂性和艰巨性；其三，人事制度的应然理念没有得到有效贯彻。诸如论资排辈、平均主义、人才选拔中的短期效应等反映了人本理念的缺失，而改革配套措施的滞后则反映了系统理念的缺失；其四，人事制度载体的权威性不足。事业单位人事制度方面的规则大多是由国家人事部门发布的部门规章或者条例，缺少行政法规和法律一级的高效力规范，加之已有的事业单位人事管理的单项政策规定也不健全，失去了人事法律规范的权威性。
二是人事管理活动不规范。前期改革使事业单位人事管理的效率和法制化水平都有一定程度的提高，但事业单位人事管理活动的规范性程度仍亟待提高。目前，事业单位人事管理实践大多存在规范性不强的现象，主要涉及管理主动性缺失、定位于传统支持性事务工作层面、粗放和非系统的管理体系、激励措施不力等问题。比如，事业单位人员招聘大多考察应聘者的表象特质，往往忽视对其动机、气质、性格、职业兴趣等潜在素质的探测和分析，这种基于工作分析和过去表现的选拔机制并不能保证事业单位人员的素质优化。再如，事业单位人员考核也存在诸多不规范的地方，包括考核指标简单粗放且缺乏效度，指标繁多但重点不突出，定性指标多，过分注重结果指标而忽视过程指标；考核程序流于形式；考核过程缺乏有效沟通；考核结果不能完全运用于培训、招聘、报酬等人事管理其他环节的决策等。
三是人事管理缺乏自主权。长期以来，政府扮演着事业单位所有者、管理者和经营者等多重角色，事业单位人事管理则依附于大一统的干部人事管理模式，事业单位缺乏人事管理自主权，管人与管事的脱节抑制了事业单位的积极性，公共服务供给效能低下。因此，事业单位改革的关键在于自主用人机制的确立，让事业单位拥有人事管理自主权和灵活性，不再成为政府部门的附属机构，激发事业单位的主动性和创造性。在事业单位改革实践中，虽然扩大用人自主权一直是贯穿事业单位体制改革的核心内容之一，但由于真正意义上的事业单位法人治理结构并未确立，事业单位至今并未建立起符合自身特点和要求的人事管理制度，无论从经费来源或人员编制等方面的实际操作来看，事业单位都处于一种被动或从属的地位。
四是相当部分事业单位人员有改革心理惰性。从一定意义上看，制度是关于利益分配的规则体系，制度变迁意味正的或负的“收人效应”，而这种效应预期反过来又会影响改革中的个体心理，因此，改革过程中基于利益损失的心理惰性必然会对改革产生消极影响。事业单位人员具有较为稳定的收入，有些事业单位甚至还承担某些准公共权力，很多事业单位人员都有着某种社会地位的优越感。但是，改革本身就意味着，事实上也必然充满着变化和不稳定的预期，这也使得相当部分事业单位人员担心，改革将使其像国企改革那样被当着“包袱”甩出去，由此产生的惰性心理在事业单位人事制度的改革实践中俯拾皆是。此外，人事制度改革也意味着竞争机制的导入，这对相当部分习惯了舒适安逸环境的事业单位人员而言，也会产生某种心理上的失落感和焦虑感。这些惰性心理变化必然会对事业单位人事制度改革产生钳制。
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