事业单位人事制度改革：借鉴与研究

4.3.2　事业单位人事制度改革的借鉴

不同组织人事管理活动除了具有独特的个性特征外，也有其共性的运作规律和发展趋势，国外公共服务组织人事管理的共性规律和趋势可以作为事业单位人事制度改革中的参考或借鉴。借鉴国外公共服务组织人事管理的共性特征，事业单位人事制度改革需要在以下几个方面有所突破。

1.强化事业单位人事管理自主权

事业单位改革的关键在于自主用人机制的确立。长期以来，政府扮演着事业单位所有者、管理者和经营者等多重角色，事业单位人事管理则依附于大一统的干部人事管理模式。虽然人事制度改革在逐步推进，但事业单位至今并未建立起符合自身特点和要求的人事管理制度，无论从经费来源、人员招聘抑或人员退出等方面的实际操作来看，事业单位人事管理都事实上处于一种被动或从属的地位。也正是因为没有获得完整和充分的人事管理自主权，事业单位人事制度的创新能力受到削弱，事业单位的用人机制并没有得到切实转换。

政事分开是赋予事业单位自主权的重要前提。从一定意义上说，政事不分是导致事业单位管理自主权缺失的根本原因，正是在政事一体化的传统事业管理体制下，事业单位成为政府及其主管部门的附属物，政府权力的越位本身就意味着事业单位管理权限的退缩，事业单位人事管理自主权的缺失是政事不分的必然结论。就此而言，只有按照政事分开的原则进行事业单位体制创新，减少政府部门对事业单位的直接干预，下放管理权限，才能让事业单位拥有充分的人事管理自主权和灵活性。

独立的事业法人治理结构是事业单位实现人事管理充分自主权的制度平台。法人制度强调组织的人格独立，从制度上维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体。由此可见，只有确立独立的事业单位法人治理结构，才可以从制度上保障事业单位自主权的充分落实。事业单位法人设计要体现其作为公共服务组织的公益属性和善治特征，在厘清所有权、控制权、监督权和管理权的边界及重心所在的基础上，以此达成各司其职、相互配合的理想状态。同时，通过确立科学有效的用人、激励和监督机制，制定规范的事业单位法人结构治理规则，保证事业单位法人治理结构的科学决策和高效运作，由此提升公共服务供给的质量和效率。

2.加强事业单位人事立法

法制建设是事业单位人事制度改革的重要保障。完善的法律法规体系既可以使事业单位人事制度改革的前期成果得以巩固和延续，也可以为后续的改革进程提供规范性的制度保障。近年来，围绕推进事业单位人事制度改革，国家和地方先后出台了一些梯次配套的事业单位人事制度改革政策法规。但从总体上看，事业单位人事制度的法律法规体系还不尽完善，这也使得事业单位人事制度改革中遇到的诸多问题的解决失去法律依据。

事业单位人事管理法律法规体系目前还不完善。一方面，事业单位人事法律法规缺失。事业单位人事管理活动迄今仍缺乏整体性和最高层面的国家法律规则。事业单位现行人事管理的规定大多存在于法阶较低的部门规章中，而诸如培训、奖惩、报酬、社会保障等单项环节的人事管理规则甚至只存在于政府的某些政策文件，而非权威性的法律规范中。即使是已有的人事管理单项政策法规，也有部分内容（如人员考核方面的规则）因事业单位人事管理环境的变化，而有待进一步修订和完善；另一方面，已颁布的某些人事法律法规因缺乏具体操作细则而影响了实施效果。比如，虽然颁发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》等相关法规，但由于缺乏可操作性的实施细则，实践中已经暴露出招聘制度的不规范性，各地事业单位招聘的标准并不一致，招聘环节也有待完善。再如，在报酬制度方面，由于缺乏可操作性的具体规定，加之长期实行的身份化管理的消极影响，使相当部分事业单位仍不同程度地存在着事实上的平均主义。

为此，需要加强事业单位人事制度改革的立法工作。一是在相关法律中明确事业单位法人的性质和地位。《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》虽然规定了事业单位的主体资格，但没有对事业单位法人的性质进行明确界定，需要在相关法律（如《事业单位法》）中明确事业单位法人的性质和地位。二是制定统一的《事业单位人事管理条例》。《事业单位人事管理条例》应立足于确定基本制度、规范基本环节、解决基本问题，为建立系统性的事业单位人事制度法律体系奠定基础⁽⁴⁰⁾。三是抓紧出台单项政策法规。基于独立奖惩规则的缺失，需要在制定事业单位人员奖惩规则的基础上，对现有相关人事法律、法规、政策、经验进行分析、研究、整合，最终构建和完善事业单位人事制度的法律体系。

3.推进事业单位分类改革

对现有事业单位进行合理分类是事业单位人事制度改革的必然途径选择。事业单位门类繁多、性质各异，任何一种改革目标的具体设定都不可能涵盖各个事业领域的所有事业机构，只有在对事业单位进行科学分类的基础上，针对不同类型的事业单位分别做出不同的人事管理制度安排，才能使事业单位人事制度改革取得成效。就目前情况来看，依据事业单位功能类型的不同，探讨差异性的组织定位和人事管理模式的思路已被实践部门和理论界普遍认同。

按照政事分开的原则推进事业单位分类改革。按照政事分开的原则进行事业单位人事制度创新，首先要求减少政府对事业单位的直接干预，进而对不同类型的事业单位实行差异性的改革政策，从而逐步理顺事业单位体制关系。接着需要明晰现有事业单位的性质，把不符合事业单位属性的组织从事业单位组织体系中剥离出去。继而在此基础上，将保留在事业组织体系中的事业单位按照其功能定位，分别归入行政支持类、社会公益类和生产经营类等三种基本类型，对其采取不同的人事管理模式和运作机制。同时，对事业单位不同岗位类型工作人员，也要针对其岗位特点和工作性质采取差异性的人事管理方式。

不同类型事业单位的人事管理制度安排应有所差异。一是行政支持类事业单位。考虑到行政支持类事业单位具有一定的强制性和权威性，应对其实行严格的编制管理和总量控制，其人事管理模式可考虑比照公务员制度进行管理；二是社会公益类事业单位。首先需要借助聘任制度和岗位管理制度的全面推行，建立起事业单位及其工作人员之间的平等人事主体关系，适度借鉴和导人企业的先进人力资源管理理念和技术方法，形成充满活力的人事管理制度；三是生产经营类事业单位。对于生产经营类事业单位，应坚持市场化的改革取向，甚至可以基本实行企业化管理，采用企业人力资源管理的制度模式。

4.导入人力资源管理制度结构

改革传统的人事管理理念和模式已成为组织变革的大势所趋，事业单位人事管理运作机制变革的总体目标是引入人力资源管理模式，但不同类型的事业单位可以不同程度地参照或借鉴这一制度结构及其方法理念。总的看来，事业单位借鉴或参照的对象是人力资源管理制度结构，汲取其先进的人力资源管理理念、方法及技术手段，并在人事制度改革过程中从人事管理走向人力资源管理。但在具体的借鉴过程中，生产经营类事业单位可以借鉴更多一些，甚至完全采用企业的人力资源管理模式，社会公益类事业单位则需要适度借鉴。事实上，新闻出版、广播电视、应用开发型科研机构等事业单位，在人事制度创新过程中，已经被赋予了企业或市场运作的某些基本特质，它们在体制变迁过程中的经验为事业单位人事制度变革提供了可资借鉴的有益素材，因而也可以作为事业单位引入人力资源管理模式和技术方法的参照对象。

事业单位人事管理的诸多环节都可以导入人力资源管理的理念和技术方法。比如，在事业单位人员招聘过程中可以导入基于素质模型的选拔机制。这一招聘机制除了采用既定的工作标准与任职要求对应聘者进行评价外，还依据应聘者的素质对其未来绩效的指引作用来实施甄选，将组织战略、工作要求与个人素质有机联系起来。再如，在考核方面可以导入绩效评估的技术方法，包括收集绩效信息的360度反馈法、设计关键绩效指标的聪明（SMART）法则、修正绩效指标的平衡计分卡法等，都可以为改进事业单位考核工作提供有益的帮助。此外，事业单位人事管理的其他诸多环节，包括人力资源规划、人员培训、职业生涯设计、报酬制度等都可以导入人力资源管理的先进理念和技术方法。

【注释】

(1)陈振明.社会事业体制创新及社会事业的产业化［J］.东南学术，2006（3）.

(2)经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体［M］.北京：中信出版社，2004：35.

(3)经济合作与发展组织分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体［M］.北京：中信出版社.2004：33-34.

(4)经济合作与发展组织.分散化的公共治理——代理机构、权力主体和其他政府实体［M］.北京：中信出版社，2004：247-250.

(5)各类公法行政实体的具体特征可参阅世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［M］.北京：中信出版社，2005：28-36.

(6)在美国，没有把公法、私法作截然两分的传统，公立学校和私立学校都要受到许多相同规则的约束，但公立学校在法律地位上属于公共机构的组成部分，作为政府的延伸部分受宪法的规范和约束，类似于大陆法系国家的“公法人”。也正是基于这一考量，世界银行在《中国：深化事业单位改革，改善公共服务》一书中，将经合组织国家的学校和医院笼统地归入“落实政府政策的公法行政实体”类别（另有说明的除外），而并未从不同法系的层面对其进一步分解。更为重要的是，这类教育公共服务组织，与中国事业单位在供给职责方面有共通性，所以这里将美国公立学校纳入研究样本范畴。见世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［M］.北京：中信出版社2005：33.有关美国公立学校法律地位的描述见：马立武，等.美国大学教师和学生的宪法权利概述［J］.北京科技大学学报，2007（1）；倪小恒，等.高等教育体系的权力分配与大学组织结构［J］.教育科学，2007（2）.

(7)邓国胜，等.事业单位治理结构与绩效评估［M］.北京：北京大学出版社，2008：137-142.

(8)劳凯声.在义教阶段建立教育公务员制度的思考［N］.中国教育报.2009-2-12：1，2.

(9)张俊友.美国公立学校终身教师解聘制度研究［J］.教育理论与实践，2005（12）.王晓玲，等.美国公立学校教师聘任权探析［J］.上海教育科研，2006（3）.

(10)刘永芳.美国公立学校优秀教师激励体系及其评价［J］.外国教育研究，2005（2）.

(11)黄白.教师专业发展的视角：美国教师培训新态势.科学大众，2006（9）傅树京美国PDS政策述评［J］.外国教育，2003（4）.

(12)薪酬矩阵的纵列为教师的教育水平，参照标准为学历及继续教育情况；横列为教师的教学经验，参照标准主要为教龄。(www.xing528.com)

(13)董事会负责审议决策学校的重大事项，运营协议会负责审议学校管理有关事项，教育研究评议会负责审议教育教学有关事项。

(14)邓国胜，等.事业单位治理结构与绩效评估［M］.北京：北京大学出版社，2008：153.

(15)包志荣.日本教师的人事考核评价制度［J］.黑龙江教育学院学报，2008（1）.

(16)朱永坤，等.中日教师继续教育之比较［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2004（2）.

(17)世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［M］.北京：中信出版社，2005：9.

(18)毛刚.我国非营利组织内部治理机制研究［D］.西南交通大学博士学位论文，2006：64.

(19)大陆法系国家中有社团法人和财团法人之分，而英美法系国家则没有这两种分类，财团的职能通常通过信托制度来完成。

(20)共同代表法人是指董事会整体有代表权，单个董事不具有对外代表权。

(21)刘春湘.非营利组织治理结构研究［D］.中南大学博士学位论文，2006：87-90.

(22)Smith B.，Associates.The Complete Guide to Nonprofit Management.New York：John Wiley ＆Sons.Inc，1994：49-58； Ingrain R T.Understanding Chief Executive and Board Chair Responsibilities.In Ingrain R.T.＆ Associates； Eds.Governing Public Colleges and Universities：A Handbook for Trustees，Chief Executives，and other Campus Leaders.San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1993：335-345.

(23)毛刚.我国非营利组织内部治理机制研究［D］.西南交通大学，2006：73.

(24)刘春湘.非营利组织治理结构研究［D］.中南大学博士学位论文，2006：83-84.

(25)邓国胜，等.事业单位治理结构与绩效评估［M］.北京：北京大学出版社，2008：66-67.

(26)丁元竹，等.志愿活动研究：类型、评价与管理［M］.天津：天津人民出版社，2001：2-3.

(27)文军.非营利组织与中国社会发展［M］.贵阳：贵州人民出版社，2004：81.

(28)Becker G S.The Economic Approach to Human.Behavior，Chicago：The University of Chicago Press，1976.

(29)［美］H.德姆塞茨.产权论［J］.经济学译丛，1989（7）.

(30)Wein J R.Financial Incentives for Non-profits.Fund Raising Management，1989，20（7）：28-33.

(31)Barbeito，Carol L.，Bowman， ＆ Bowman，Jack P. Non-profit Compensation and Benefits Practices，New York：John Wiley ＆ Sons，Inc.（1998）.

(32)［美］琼·E.派恩斯.公共和非营利性组织的人力资源管理［M］.北京：清华大学出版社，2002：137.

(33)宋晓玲.志愿者：有待开发的人力资源——新加坡人民协会等非营利组织志愿者管理及其启示，2006-3-17.http://www.ahqxx.com:81/page.php?fp=newsdetail＆id=284.

(34)萧鸣政.非营利组织人力资源管理的几个发展方向——基于非营利组织特征的思考［J］.中国人力资

(35)宋晓玲.志愿者：有待开发的人力资源——新加坡人民协会等非营利组织志愿者管理及其启示，2006-3-17［OL］.http://www.ahqjxx.com:81/page.php?fp=newsdetail＆id=284.

(36)刁娜.海外经验［J］自然之友通讯，2006（6）［OL］.自然之友网站，http://www.fon.org.cn/content.php?aid=8340.

(37)郑国安.国外非营利组织法律法规概要［M］.北京：机械工业出版社，2000：5.

(38)转引自刘春湘非营利组织治理结构研究［D］中南大学博士学位论文，2006：91-92.

(39)人事部国际交流与合作司.加拿大公共事业单位人事管理特定及启示［J］.中国人才，2007（3）.

(40)刘霞.稳步推进中的事业单位人事制度改革［N］.中国人事报.2007-1-19：7.