事业单位人事管理实践：公法行政实体

4.1.2　公法行政实体的人事管理实践

作为公共部门的组成部分，公法行政实体同样要在公法框架内履行其职责和功能，但较之部门代理机构，公法行政实体拥有更多的自主性，在制度层面与政府机关保持部分或完全的独立性，是部分或完全独立的法人实体，政府主管部门只拥有间接的控制权。

1.公法行政实体的分类

经合组织国家的公法行政实体种类繁多，公法行政实体在组织规模、法律地位、权力界限、监督管理、组织文化甚至是组织功能等方面都有着较大差异，考察其人事管理活动，首先需要对这类组织的基本类型作简单梳理。按照组织功能定位及其与政府之间的关系，大致可以将经合组织国家目前的公法行政实体分为以下三种基本类型⁽⁵⁾。

（1）落实政府政策的公法行政实体。这类公法行政实体的重要特征在于业务控制权被授予机构的行政主管，政府主管部门只享有间接的控制权。落实政府政策的公法行政实体又可以细分为两个子类别。第一种是设有理事会的公法行政实体，包括公立的学校和医院、负责为公路筹资的机构等。这类组织具有独立的法人地位，明确区别于政府部门，实行理事会治理模式，理事会通常将日常的业务控制权进一步授予机构的行政主管；工作人员不受公务员制度的控制或约束，但仍在公共部门的整体框架内；某些公法行政实体的资金完全依靠税收，有的则部分来自税收，部分来自用户付费；实行年度预算，允许结转余额，允许保留资产出售所得收益。第二种是实行区别控制的公法行政实体，其中某些关键控制权和运行规则是专门为这些实体设计的。这类组织具有部分或完全的法人地位，机构主管在顾问委员会的协助下行使业务控制权；工作人员纳入公务员体系，适用所有的投入与过程控制程序；资金全部源于税收，或者部分来自税收，部分来自用户付费；不允许保留出售资产所得收益。

（2）接受政策引导的公法行政实体。这类公法实体有的负责为文艺、体育和科学等部门筹措资金，有的则负责对行业监管规则的情况进行监督，德国的大学等社团法人，新西兰的某些皇家实体，包括大学和博物馆等都属此范畴。接受政策引导的公法行政实体具有完全或部分的独立法人地位，通过理事会将业务控制权授予机构主管，政府主管部门则拥有对行政实体的间接控制权；部分工作人员不属于公务员系统，但仍在公共部门总体框架内；资金源于税收，允许结转余额，可以保留资产出售所得收益。

（3）独立行使法定权力的公法行政实体。这类组织承担着对国家实体实行监督及对公用事业进行监管的职责，如法国的自治行政机构、美国的独立监管委员会等。独立行使法定权力的公法行政实体拥有独立的法人地位，实行理事会或行政主管单独负责制，政府主管的控制权更为间接；工作人员属于公务员系统，但可免除某些公务员系统的控制程序；资金全部或部分源于税收，不允许结转余额，也不允许保留资产出售所得收益。

综上可见，由于各国的政治、经济和社会历史文化传统等各有不同，经合组织国家的公法行政实体在组织地位、职责履行及人事运作方面也都存在较大的差异性，并没有一个统一的制度模式可循。由此也决定了本书很难从宏观的视角，在一个共时性的框架内梳理出各国公法行政实体人事管理方面的共性脉络；相反，从微观的角度对某个国家具体类型的公法行政实体的人事管理规则进行探究则是切实可行的。

2.公法行政实体的人事管理实践

鉴于教育、科技、文化、卫生等事业单位是中国事业单位的主体部分，这里选取美国⁽⁶⁾和日本的公立学校进行比较研究，梳理和透视其人事管理的运作逻辑，继而提炼出公法公共服务组织人事运作的某些共通性规律。之所以从经合组织国家中选择美国和日本的公立学校作为研究样本，主要在于美国的公共管理和公共服务的理念和模式在某些方面具有趋势性的特征；而受传统儒家文化影响较深的日本的教育水平居世界前列，并且同居东亚的日本在社会历史文化传统方面和中国有着更多的相似性和可比性，同时，日本近年来的以扩大学校自主权为目标的教育改革尤其值得我们关注。

（1）美国公立学校的人事管理。治理结构方面。美国的教育管理体制实行联邦教育部、各州教育厅和地方教育局的三级管理模式，通过立法、行政、拨款和督导等手段对公立学校实行宏观和间接的管理。基础教育方面，美国公立中小学实行学区教育委员会领导下的校长负责制。作为教育行政机构的学区具有较大的自主权，其决策机构是学区教育委员会，校长由学区委员会根据学区总监的提名任命，负责执行学区委员会的相关决议及管理学校的日常事务。此外，美国部分公立中小学还成立了董事会，董事会一般由校长、工会代表、教师、职员代表、学生以及学生家长组成。高等教育方面，美国公立高校普遍实行董事会领导下的校长负责制。作为学校最高决策机构，相对独立于州政府的董事会由政府聘用，负责制定学校的各项方针政策，对董事会负责的校长则承担政策具体执行的职责⁽⁷⁾。(www.xing528.com)

人员聘用方面。美国公立学校的教师是兼有公务员和雇员双重身份的公务雇员，即教师由政府任用，具有公务员的某些特权，同时又与地方教育当局签订聘用合同，具有雇员的特征⁽⁸⁾。美国公立学校的教师分为终身任期教师（tenured teacher）和非终身任期教师（non-tenured teacher）。终身任期教师长期聘任且不能被轻易解聘，以试用身份聘用的教师可以通过3年服务期内令人满意的服务获得终身教师的职位。教师的终身任期聘任权受到宪法、行政法和聘用合同法等相关法律的严格保护。各州的法律都包含有教师终身任期的条款，明确教师聘用和解聘的条件、正当程序和救济措施等，不但有效保护了教师的合法权益，也使教师聘用工作免受外界权力干扰，从而有效履行教育教学职责⁽⁹⁾。

评估激励方面。美国以优秀教师专业标准为基准，在完善原有优秀教师评估体系的基础上，将教师的工作表现与薪酬相联系，以期达到激励教师的目的。美国先后成立了全美专业教学标准委员会（National Board for Professional Teaching Standards，NBPTS）和美国优秀教师颁证委员会（American Board for Certification of Teacher Excellence，ABCTE），建立优秀教师的国家级评估认证标准和相应的激励措施，构建了美国优秀教师激励体系的级别框架，为州、学区和学校的教师评估工作提供了统一和高质量的标准范例。州政府和学区结合实际并参照国家的评估认证标准，重新审视原有的教师评估体系，进一步完善教师评价的标准、方式和奖惩措施。在此基础上，将教师的工作表现和薪酬挂钩，使评估结果得到有效运用。此外，奖励措施中还包括授予教师不同层级的各种荣誉称号，涉及骨干教师、对学生最具影响的教师、年度优秀教师等各种荣誉。上述各级教师评估和激励体系的建立和完善，可以有效培养和吸引更多人才从事教育工作⁽¹⁰⁾。

人员培训方面。美国政府十分重视教师培训，在加大对教师培训资金投入的同时，专门制定了教师专业发展标准（standards of teacher professional development），实现教师专业发展和培训的规范化和法制化。美国许多州都规定，公立中小学教师必须在取得临时教师证书后的五年内获得相关学科硕士学位，才能取得永久教师证书，许多教师在通过继续教育后获得了硕士或博士学位。一些高等院校也在教学计划、课程设置、时间安排上为教师培训提供方便，建立了较为完善的终身教育体系。随着教师学历的提高，教师培训的重点继而又转向教学观念和解决问题能力的教学专业培训，这类培训注重通过研究性学习提升学员的创新能力，培训的具体内容则涉及教育学、学科知识和学科教学等诸多方面。随着教育改革的进一步深入，教师培训的形式也日益多样化，包括高校培训、学区培训、校本培训、教师自主培训和教师专业发展学校等⁽¹¹⁾。

薪酬体系方面。具有较强规范性的单一工资制（single salary）在美国公立学校薪酬偿付中长期占据主导地位。这种工资制度根据薪酬矩阵⁽¹²⁾确定教师的薪酬水平，具有一定意义上的公平性，客观上也可以有效防止管理者人为因素的干扰。但是，这种具有平均主义色彩的工资制度只注重对过去经历的评价，充其量只是将教师的潜在工作能力与实际工作绩效简单挂钩，无法对教师的教学现状进行有效评估，当然也就无从达到提升教学质量的激励效果。因此，美国公立学校近年来推行绩效工资（merit pay）制度改革，旨在通过工资制度改革形成奖优罚劣的教学激励机制。当然，学校教育的最终目的在于学生的全面发展，而非仅仅是学生的考试成绩，这也加大了绩效标准设立的难度，由此产生的评估信度问题也值得关注。事实上，绩效工资在实践中确实容易引发应试教育和作弊成风等消极后果，而且也使得管理者主观臆断的危害渐显。虽然如此，绩效工资制仍然是美国教师薪酬制度改革方案的首选目标，各州对教师绩效工资的兴趣也在与日俱增，因为目前绩效工资的不足有望通过更完善的技术设计加以克服。

（2）日本国立（公立）学校的人事管理。日本的学校分为国立（公立）和私立两大类。国立学校是指由中央政府设置并直接管辖的学校，公立学校是指由地方政府设置和管辖的学校；私立学校则是指由个人或团体出资兴办的学校。长期以来，日本教育体系行政化色彩较浓厚，整个教育都处于中央政府的强烈控制之下。随着近年来教育体制的改革，尤其是高等学校的独立行政法人化改革，学校的日常管理自主权不断扩大。

治理结构方面。日本国立和公立学校的行政管理权限分别属于文部省和地方教育委员会。在基础教育方面，中小学长期实行教育委员会管理下的校长负责制。这种体制具有高度集权和封闭性的特点，一定程度上制约了学校的办学积极性，因此，从20世纪90年代开始，政府下放管理权限，逐渐扩大校长在预算、人事和教学等方面的自主管理权限。在高等教育方面，国立大学作为国家机关的附属机构被设置和管理，接受文部省的严格控制，虽然国立大学进行过多次改革，但始终没有摆脱政府的保护和控制，文部省握有国立大学经费、人事和其他重要事项的决定权，对大学的日常事务进行直接干预。从20世纪90年代中期开始，日本借鉴英国的执行机构制度，进行了独立行政法人化改革，大学尤其是国立大学也在改革之列。2004年，日本国立大学独立法人化改革全面实施，将国立大学从政府机构中分离出来，赋予其独立的法人资格。至此，国立大学虽然仍属于国立机构，但管理机制发生了重大变化，校长对大学的日常管理和教学研究行使最高决策权并承担最终责任，校长同时兼任学校董事会的董事长、运营协议会的会长和教育研究评议会的会长⁽¹³⁾，以校长为核心的管理机制得以最终确立⁽¹⁴⁾。

人员聘用方面。国立大学校长的产生由学校设立专门的“校长遴选会议”，向社会公开招聘，在对所有应聘者考察的基础上遴选出校长候选人，接着通过听证会等方式确定校长人选，上报文部省，由文部大臣任命，校长的免职也由文部省根据“校长遴选会议”的要求做出。除文部省任命的监事外，大学的董事、教职人员的雇佣和解聘均由校长负责。从20世纪90年代以来，为提高教师队伍的整体素质，日本对教师录用制度进行了较大力度的改革，改革后的教师录用考试制度形成了考试形式多样化、考试内容综合化、评价方式多元化和录用体系公开化的基本特征。考试包括笔试、面试和实际技能测试等形式，尤其是面试的形式日益受到重视。录用考试中的笔试内容通常分为三大板块，即教职教养、一般教养、专门教养，注重对应试者综合素养及运用专业知识解决实际问题能力的测试。除了保留传统的对应试者的定位性、总结性评价方式外，改革后的录用考试制度还注意融入发展性评价、档案袋评价的思想，加强对应试者专业发展潜力的考查，同时注重评价标准和评价主体的多元化。录用制度的改革有利于吸收社会优秀人才加入到教师队伍中来，优化了教师队伍的整体素质。

评估方面。虽然不同学校的教师评估标准和方法各有差异，但依然可以从中提炼出某些共性特征。一是在评估中突出个人和集体的关系，既强调教师个人的能力和成绩，也注重教师协作意识的培养，使评估的内容更加全面；二是注重目标管理，在广泛征询意见设立学校整体目标的基础上，通过协商制定教师的个人目标，两者都与评估紧密结合；三是分阶段的周期性评估。分阶段地进行评估和督促，及时发现问题并采取各种补救措施；四是多元化的评估内容和标准。评估内容分为业绩和能力两个模块及若干子要素，使评估内容更加全面和客观，不但不同层次学校的评估标准不同，而且同一学校不同人员的评估标准也有差异。五是评估形式多样化，在评估人和被评估人之间采用多种形式的面谈制度⁽¹⁵⁾。在评估结果的运用方面，奖励包括精神奖励、物质奖励和晋升等三种类型，惩罚包括降职或免职、休职等两类身份处分，以及警告、减薪、停职和免职等惩戒处分。此外，日本还非常注重教师评估的法制建设，《日本教育法》、《教育公务员特例法》等相关法律对评估的目的、体制、内容等都做出了明确规定。

培训方面。在终身教育思想指导下，日本政府非常注重教师的研修（即培训），早在1949年颁布的《教育公务员特例法》就规定：“（1）教育公务员为尽其职责，必须不断地研究和进修。（2）有教育公务员任命者，必须提供有关教育公务员的进修所需的设施，制定奖励进修的办法以及有关的进修计划并负责实施。”以后的相关法律也对教师培训做出了明确规定。日本教师的培训机关多种多样，包括大学及师范教育机关、专门培训机构、教师专业团体、广播电视及函授教育机构、教师在职学校等；培训形式多元化，包括文部省举办的在职教师培训活动，如校长、教头（即副校长）等管理职员研修讲座、骨干教师进修讲座、国外研修等；地方教委举办的多种形式的培训计划，从校长、教头到新任教师都有不同层次的培训班；教育研修中心举办的各种在职教师培训活动；师资培训机关举办的在职教师培训活动等。日本教师培训的内容非常丰富，不仅对教师进行职业道德教育，而且尤为重视教育科学知识的培训，重视教育理论和教育实践的结合。面对时代的发展，培训课程中还加入诸如国际理解、海外文化的教育内容，以适应全球化时代的发展需要⁽¹⁶⁾。