事业单位人事管理实践与改革研究成果

4.1.1　部门代理机构的人事管理实践

部门代理机构是特定时空背景下的公共服务供给制度创新的产物。美国是代理机构的故乡，但英国却因为其“下一步计划”（Next Steps）将部门代理机构（英国称之为执行机构Executive Agencies）推向发展的巅峰，而成为西方公共服务改革的学习标杆⁽¹⁾。部门代理机构的出现绝非偶然，虽然各国设立代理机构的原因不尽相同，但其中都反映出时代变迁所催生的、传统政府组织结构在公共服务供给方面所普遍面临的困境。工具理性的传统科层结构追求理性和效率，体现了管理专业化、程序化的特征，排除了人的情感因素对组织运行的影响，有利于工业时代政府组织效率的提升。然而，当制度化走向了制度主义时，过度发展的传统科层结构就必然带来一系列的问题，由此催生的组织机构臃肿、官僚作风盛行、缺乏开拓精神、服务效率低下等积弊，使政府公共服务的能力和信誉遭受前所未有的严峻挑战。此外，政府所处的现时代制度环境较之工业时代发生了巨大变化，并且公众要求质量更高且更有选择余地的服务，传统科层结构如果不能适应这种变化，必然会成为政府沉重的包袱。可以说，改革和创新传统的科层组织结构形式已成为时代的必然。与此同时，随着新技术革命的兴起以及管理信息系统的建立，也客观上减少了对组织管理层次的过分依赖。正是在这样的时代背景下，在公共服务供给中具有更强适应性和更高灵敏度的部门代理机构应运而生。这种新型的公共服务供给组织形式一经产生，便引起了西方国家的广泛关注，德国、法国、丹麦等国家相继仿效英国而推行了执行机构的改革，这使得代理机构制度成为国外公共服务领域的一种基本制度模式。

部门代理机构通常在公法框架内发挥其作用，但同传统的政府机构保持制度层面的相对分离，因而其人事管理活动也保持一定的自主性。作为政府部门的直接下属单位，各国部门代理机构一般不具备独立的法人地位，这也是其适用公法框架的逻辑结论。虽然适用政府部门的常规管理程序，组织机构是公务员体系的组成部分，但较之传统的政府机关而言，部门代理机构拥有较多的管理自主权和灵活性。作为两种不同类型的组织形式，政府机关和代理机构秉承不同的价值理念，前者提倡整合、一致性和按规则行事，而后者则倡导多样化、适应性和自治权，价值理念的不同必然导致两者人事管理运作逻辑的差异性⁽²⁾。此外，从客观上讲，为了提升代理机构的公共服务供给效率，也需要给予其日常管理以一定的自主权。事实上，“为了不被服务提供者俘获，决策者宁可离他们远一点，从而保持自己在设定目标、传达期望和确保指示被执行等方面的能力。”⁽³⁾这就得出使部门代理机构保持管理自主性应该是政府机关和代理机构“双赢”的逻辑结论。然而，无论是在理论层面抑或实际运作过程来看，代理机构都存在追求自身利益最大化的可能性，因此，政府又需要对代理机构予以约束或控制，当然，这种约束或控制必须保持在适度的范围内。

部门代理机构一般需要与其上级主管部门通过协商的形式订立绩效合同，并在绩效合同的基本框架内开展日常管理活动。政府主管部门领导虽然拥有对部门代理机构的控制权，但这种控制活动大多基于间接和宏观的层面，代理机构的主管则拥有对日常管理活动的直接控制权，绩效合同被实践证明是保持双方各自权力界限，以及提升代理机构公共服务供给效率的有效选择。作为一种与公共服务供给相适应的组织形式，代理机构模式试图将决策与执行相分离，以使代理机构在政府制定的政策和资源框架内，全身心投入到公共服务供给中去，决策权与执行权的分离则为绩效合同制度的实施提供了可能和前提。政府主管部门的领导负责制订和修改相关政策文件，部门代理机构的主管则在既定的文件框架内对组织绩效承担个人责任。与承担责任相对应的是，代理机构主管被赋予日常管理包括人事管理方面的自主权，这种自主权的外延覆盖机构编制、人员录用的标准和程序、薪酬待遇、财务管理等人事管理的诸多环节。

这里以英国为例说明部门代理机构人事运作的基本情况。英国目前有1300多个执行机构，公务员中约有3/4以上的人受雇于执行机构，执行机构的人事管理工作在特定的文件框架内被赋予了较为充分的自主权⁽⁴⁾。(www.xing528.com)

（1）执行机构的人员组成。执行机构的首席执行官职位列入公务员序列，职位录用向全社会开放，通过公开、竞争和择优的方式产生，由部长任命，任命同时需要得到内阁办公厅主任、行政事务专员办公室和财政部（如果执行机构承担会计师的角色）的确认。首席执行官对政府主管部门负责，在政府主管部门确定的目标和绩效标准的框架内，相对独立地负责执行机构的日常管理工作。执行机构的成员大多是公务员。这些工作人员根据公务员录用的相关规定予以录用，在人事安排、晋升等方面也要遵守公务员条例的各项规定，但在公务员条例的基本框架内，首席执行官在决定高级公务员以下职员的评级、报酬、奖惩和晋升等方面，通常拥有很大的弹性。

（2）执行机构的报酬管理。在报酬管理方面，首席执行官的雇佣合同（绩效合同）中通常会有业绩报酬的相关条款，工作人员的报酬大多由首席执行官根据其工作绩效来确定。当然，工作人员的年薪会因为执行机构的规模和重要程度的不同而有较大差异，但通常都在6万至12万英镑之间。此外，首席执行官和执行机构雇佣的资深工作人员的工资范围，需要在执行机构的年度报告和会计报表中向社会公布。

（3）执行机构的人员退出机制。执行机构的工作人员可以因重大过失行为而被辞退。这些重大过失行为包括：因偷窃、欺骗、故意篡改记录、严重渎职、在工作时间酗酒或吸毒而造成严重不能胜任工作、在没有得到授权的情况下泄露保密信息、故意破坏资产、行为不当、人身攻击或威胁，以及纵容或采取歧视行为等。当然，被辞退者可以向相关部门提出上诉，并且执行机构也有固定的程序确保解雇或其他严厉惩罚是公正的。

事实证明，如果措施合理和组织恰当，拥有较充分人事管理自主权的代理机构不仅可以提升公共服务的供给质量和效率，而且还能进一步强化管理责任制。当然，仅仅聚焦于如何向部门代理机构授权是不够的，政府主管部门必须承担起监管的职责，从宏观层面对代理机构加以积极引导，并对其公共服务绩效予以科学评估。事实上，在国外部门代理机构模式的实践过程中，确实存在过分强调代理机构日常运作的独立性，而忽视政府主管部门监管职责的现象，这是值得注意的一个问题。