事业单位人事制度改革研究：问题与成果

3.3.2　事业单位人事制度改革中的问题

事业单位人事制度改革探索取得了初步成效，一定程度上调动了事业单位各类人才的积极性和创造性，但从总体上看，事业单位人事制度改革较之机关人事管理和企业人事管理制度改革而言，还处于相对滞后的状态。事业单位人事制度改革的诸多方面还处于试点阶段，一些深层次和实质性的问题依然未从根本上得到解决，成为制约事业单位人事制度改革向纵深推进的“瓶颈”。具体来说，事业单位人事制度改革中存在的问题主要涉及以下几个方面。

1.人事管理自主权亟待加强

事业单位人事制度改革的关键在于自主用人机制的确立。传统事业单位管理体制下，政府主要采用行政或计划的方式管理事业单位运行中的人和事，事业单位事实上成为政府的附属物，事业单位人事制度无法有效发挥激励和约束组织成员行为的功能，为组织有效运行和持续发展创造条件，而这也是制约事业单位活力的症结所在。因此，需要按照政事分开的原则创新事业单位人事制度，减少政府部门对事业单位的直接干预，让事业单位真正拥有充分的人事管理自主权。事实上，扩大人事管理自主权一直是事业单位改革的核心内容。早在1987年的十三大政治报告就提出，在建立分类管理制度过程中，“企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”⁽³²⁾此后，《深化干部人事制度改革纲要》和《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》等文件，也多次强调事业单位人事制度改革要适应体制改革的总体要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。从20世纪80年代中期开始，推行行政首长负责制、按生产要素分配以及其后的一系列改革举措也都在尝试扩大事业单位的人事管理自主权。

事业单位迄今并未获得完整和充分的人事管理自主权。虽然原国家人事部相继出台了20多个事业单位人事制度的政策规定，事业单位人事制度改革也在逐步推进之中，但也必须清醒地看到，事业单位至今并未建立起真正符合自身特点和要求的人事管理制度模式，无论从经费来源、人员编制，抑或是机构设置、活动开展等方面的实际操作来看，事业单位人事管理都事实上处于一种相对被动或从属的地位。比如，对目前上海教育公共服务的调查显示，教育公共服务的理念和意识尚未真正确立，教育行政基本上是以政府为中心的单向度管理，教育行政部门依然集政策制定者、执行者和监督者的角色于一身，在这样的管理理念和体制模式下，事业单位很难获得充分的人事管理自主权。再如，对上海市科教卫体系统直属事业单位的调查显示，虽然这些直属事业单位大多数具有法理意义上的独立法人地位，即具有独立的人、财、物的管理权限，但由于政府多年来形成的支配事业单位业务发展的思维模式和管理惯性，各直属事业单位的独立性事实上并未完全实现⁽³³⁾。此外，基于长期形成的与政府的密切关系，本应作为独立公共服务主体的事业单位，主体身份甚至得不到其自身的认同，这也在一定程度上阻碍了事业单位人事管理自主权的落实。

也正是因为没有获得完整和充分的人事管理自主权，事业单位的用人机制也就不可能得到切实转换。比如，在人员招聘方面，由于相关政策规章只明确了人员招聘的基本原则，尚未制定具体的实施细则和改革方案，许多事业单位并没有、事实上也难以严格按照合同的规定内容执行，因而合同对个体并没有太大的约束力，聘用合同往往有名无实，因人设事的现象在很多事业单位仍然屡见不鲜。既然聘用合同难以得到严格实行，那么政府部门向事业单位“乱塞人”现象的普遍存在也就不足为奇了，事业单位在一定程度上甚至成为行政改革和企业改革的人员“分流器”。再如，在人员退出机制方面，由于社会保障制度改革进程相对滞后，事业单位虽然可以在形式上实行聘用合同制，但却无法真正解除或终止相关人员的聘用合同，一旦终止或解除合同，也就意味着将没有充分社会保障的未聘人员推向社会，必然会给社会带来不稳定的因素，因此，人员退出渠道不畅通也使得事业单位难以充分转换用人机制，在人事管理方面基本上处于一种被动的态势。

2.激励约束机制有待强化

激励约束机制是提升事业单位公共服务品质的重要工具。人力资源是组织最重要的资源，任何组织的日常管理、效率提升和目标达成，最终都取决于组织内部的人员构成及其组合，如何有效激励和约束工作人员成为组织不容回避的重要问题。事业单位激励约束，是指根据事业单位的战略目标和个体的行为规律，借助各种方式或手段激发事业单位人员的行为动力，催生符合组织需要的内在动力和要求，迸发出工作积极性、主动性和创造性，同时规范成员的工作行为，使其行为始终在组织需要的预定轨道上运行。激励与约束相辅相成、缺一不可，只有把两者有机结合起来，才能有效实现制度的激励功能，继而有效提升事业单位公共服务的品质。

事业单位大多存在激励缺失的现象。组织激励机制的构建主要依靠薪酬、培训、奖惩等人力资源管理模块来完成，而上述模块功能的实现又离不开绩效评估环节的有效运作，因为绩效评估的结构性功能在于为上述人事管理环节的决策提供客观依据。事业单位绩效评估（考核）工作经过长期探索，逐渐从重品质轻绩效发展到两者兼顾，从定性考核发展到量化考核，考核机制得到进一步完善，但考核过程中依然存在诸多问题，符合事业单位自身特点的考核体系并未确立。目前，事业单位考核中存在的问题主要涉及考核指标简单粗放、缺乏效度，考核过程缺乏必要的沟通，考核结果不能有效运用于培训、薪酬、奖惩等人力资源管理环节等方面。从总体上看，事业单位考核的制度功能并没有得到切实发挥，由此使得大部分事业单位存在激励缺失的现象。

此外，事业单位也大多存在约束不足的问题。为解决社会事业经费严重不足及事业单位因自主权不足导致的激励缺失问题，国家通过“简政放权”、“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税”等多种形式，鼓励和支持事业单位结合自身资源，通过面向市场开展多种经营的方式来增加收入，并允许事业单位将创收同职工收入及福利相挂钩。这种激励思路源于改革开放初期的特定时空背景，甚至可以看做是对经济体制改革中企业经验的模仿和照搬。改革客观上缓解了政府的财政压力，提升了事业单位公共服务供给的活力和效能，但与强烈的“创收”动机相比，来自市场和政府的约束显然是软弱无力的，市场约束的薄弱源于不充分竞争导致的消费者服务选择权的缺失，而政府约束的薄弱则在于财政预算、法律框架等监管手段的缺位。由于缺乏有效的约束机制，事业单位及其人员普遍滋生营利动机，一些事业单位忽视甚至不惜以损害社会公益为手段获取自身经济利益，引起公众的极大不满。(www.xing528.com)

3.改革缺乏相关配套措施

事业单位人事制度创新需要制度环境中若干环境要素的相互配合。作为比较稳定和正式的行为规范和工作准则，组织人事制度具有系统性的特征，只有与其内外系统的各个环节之间密切相关和协调互补，才能发挥人事制度的整体效应。事业单位人事改革是一项系统工程，涉及利益调整、资源整合、人员分流等各种相关制度的创新，需要各项改革措施相互配合才能顺利完成。但是，由于制度创新的配套措施建设相对滞后，事业单位人事制度改革缺乏相关的制度保障和外部环境，一定程度上影响了事业单位人事制度改革的前期效果。

事业单位管理体制是事业单位人事制度运作的基础和平台，由于事业单位传统体制的基本框架没有进行结构性的制度创新，事业单位人事制度改革的效果也因此大打折扣。在前期的事业单位体制改革过程中，制度创新只停留于被动性尝试和探索的层面，国家基本上采取鼓励事业单位针对传统体制的固有弊端，大胆进行试验的方针，但却未能提出明确的改革总体目标模式，也未触及事业单位的社会主体地位、机构性质、职能目标和运行方式等深层次的问题。改革总体目标模式的不明确，一定程度上导致了事业单位体制改革缺乏成熟的整体战略，造成事业单位改革难以统筹规划和有效协调，从而使得事业单位人事制度改革也因此难以通盘展开。

相对滞后的社会保障制度改革制约着事业单位人事制度创新的推进。由于事业单位体制改革缺乏统筹规划和有效协调，加之管理体制未能理顺，事业单位保障制度改革对财政体制产生一定程度的依赖性，成为事业单位社会保障制度社会化的障碍，致使事业单位人事制度创新很难得到完善的社会保障体系的支撑，不利于事业单位人事制度改革的循序推进。就事业单位社会保障制度改革的实际情况来看，在失业保险方面，对事业单位职工的就业仍基本维持事实上的终身就业体制，失业保险制度目前并未真正建立起来；在养老保险方面，由于只制定了原则性政策方案而缺乏具体的实施细则，各地的事业单位养老保险制度存在着不配套性，在具体实施过程中也存在一定的随意性。比如，从目前各地制定的事业单位基本养老保险征缴比例来看，最高的单位缴费比例达到了30%，最低的为10%，最高的个人缴费比例为7%，最低的个人缴费比例为2%，这种差异性不仅发生在不同的统筹区域内，即使在同一统筹区域内的不同事业单位也有一定差异⁽³⁴⁾。在医疗保险方面，对离退休人员管理脱节、财政负担过重，不同性质事业单位的医疗制度差别很大。由于社会保障制度不健全，相关政策措施不完善，基于对合同终止可能催生的社会不安定的忧虑，事业单位无法真正终止相关人员的聘用合同，致使事业单位人员出口渠道不畅，给事业单位人事制度创新带来较多的困难，从而影响了改革的整体效果。

4.人事法律法规体系尚待完善

近年来，围绕推进事业单位人事制度改革，国家先后出台了部分梯次配套的事业单位人事制度改革的政策法规，促进了事业单位人事管理工作的科学化和制度化，积累了许多成熟和有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度立法仍相对滞后，使得人事制度改革中遇到的诸多问题没有法律依据，事业单位人事制度的法律法规体系尚待进一步完善。具体来说，事业单位人事制度法律法规体系建设存在的问题主要涉及以下两个方面。

一是事业单位人事法律法规缺失。近年来，随着事业单位人事制度改革进程的不断深入，事业单位原有的人事关系不断受到冲击，各种利益矛盾也日渐突出，客观上要求加强和完善事业单位人事法制建设。在传统干部人事制度逐渐分解后，大一统的人事制度框架内的子系统遵循不同的轨迹发展，企业组织和机关的人事管理活动规则，分别以《劳动法》和《公务员法》为核心建立了相应的人事法律法规体系。与之形成鲜明对比的是，事业单位人事管理活动迄今仍缺乏整体性和最高层面的国家法律规则，事业单位现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及政策文件中，人事管理规则缺乏权威性。此外，即使是已有的人事管理单项政策法规，也有部分内容因事业单位人事管理环境的变化，有待进一步的修订和完善。

二是已颁布的某些法律法规缺乏具体操作细则，使得事业单位人事管理工作面临较多困难。比如，在人员招聘方面，虽然颁发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》等相关法规，但由于公开招聘制度刚刚起步，实践中暴露出招聘制度上的某些不规范和不健全的问题。一方面，有些事业单位对招聘制度认识不到位，导致执行政策不严格，单位有较多的空缺编制却不向社会公开招聘，而是长期借调一部分人员在岗工作，而另一些事业单位则对公开招聘持观望态度；另一方面，事业单位公开招聘的组织环节也有待于进一步完善，不但没有形成符合事业单位自身特点的组织实施程序，而且人员招聘的标准也不统一，直接影响了人员招聘的公平和公正⁽³⁵⁾。再如，在报酬制度方面，虽然《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》初步确定了符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的事业单位收入分配制度，但由于缺乏可操作性的具体规定，加之事业单位长期实行的身份管理的消极影响，以及相关制度环境有待完善，使很多事业单位仍不同程度地存在着事实上的“平均主义”和“大锅饭”的现象。