事业单位人事制度改革研究的成效

3.3.1　事业单位人事制度改革的成效

在前期试点的基础上，事业单位人事制度改革全面展开，经过多年探索，事业单位人事制度改革逐步推进，积累了有益的经验，并取得了初步的成效。⁽²⁶⁾

1.初步建立了事业单位人事管理制度模式

建国后相当长的一段时期内，事业单位人事制度隶属于大一统的传统干部人事制度，不存在独立的事业单位人事管理制度体系。新中国成立后，为迅速改变教育、科学、文化、卫生等事业发展水平极其落后的状况，满足人民文化、教育、卫生等需要，建立起了以国家为举办主体和政府直接管理学校、医院及其他公共事业机构为特征的事业单位制度，并将整个社会事业的发展纳人了国家计划管理的轨道，事业单位人事管理工作也由此产生。由于事业单位都由各级政府或其工作部门创办，政府充当事业单位举办者或所有者、事业单位行政管理者、事业经营者或运行管理者等多种角色，政事不分和政事一体化的现象严重，国家直接控制或包办事业单位的运营，各类事业单位接受政府事业主管部门的直接领导，其人事管理始终沿用国家机关人事管理的一套体制和办法。

随着大一统的传统干部人事制度逐步被分解，事业单位人事制度也逐渐从传统干部人事制度的框架体系中剥离出来，初步建立了事业单位人事管理制度模式。《国家公务员暂行条例》于1993年颁布实施，国家公务员制度正式推行，对机关干部的管理就此从传统干部人事制度体系中分解出来。党的十三大后，围绕贯彻落实《企业法》，企业全面推行聘用制，其后，随着现代企业制度的建立和成熟，企业干部的管理也逐步从传统干部人事制度中剥离出来。就此而言，相对独立的事业单位人事管理制度初步形成。在此基础上，事业单位人事管理制度模式不断调整和完善，2000年出台的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，从管理体制、具体管理制度和用人机制三个方面提出了事业单位人事管理制度模式的具体目标任务。在目标任务的指引下，改革主要围绕以下方面展开：改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的差异，初步设计了符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，扩大事业单位的人事管理自主权，完善内部运作机制，通过聘用制度和收入分配制度改革强化了制度的竞争激励功能。总之，经过初步的改革探索，事业单位人事管理制度模式已初步成型。

在此基础上，各地方和行业事业单位也在积极探索符合自身特点的社会事业管理制度模式。以上海为例，2005年6月，浦东新区政府与上海成功教育管理咨询中心签订协议，委托后者管理公办东沟中学，教育领域“管办评”联动改革就此拉开序幕。根据协议，委托管理期间，学校的性质不变，与新区社发局的隶属关系不变，政府的拨款和其他任务不变，学生的学习支出不增加，新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。一年后的调查结果显示，教师、学生、家长对学校成功教育的满意度分别达到92.2%、94.7%、97.7%。此外，随着浦东新区医疗机构管理中心、上海瑞尔医院管理评估咨询中心先后挂牌，浦东医疗卫生事业领域的“管办评”联动改革试点也开始启动⁽²⁷⁾。“管办评”联动试图改变以往的社会事业管理模式，厘清政府、事业单位、社会三者的关系，明确各自的职能定位，通过对事业单位在人、财、物等方面充分授权，支持事业单位依法自主管理，建立和完善符合事业单位特色的人事管理制度模式。不过，“管办评”联动模式还存在某些不足，包括评价的客观性及制度创新成本等问题⁽²⁸⁾，但这毕竟是完善事业单位人事管理制度模式的一次有益尝试。

2.事业单位人事管理运作机制逐步完善

事业单位人事制度脱胎于传统干部人事制度的基本范畴，传统干部人事管理的制度困境也必然会或多或少地遗留在事业单位的人事管理运作机制中。“机制”一词源于希腊文，原指机器的构造和运作原理，后来被广泛引入社会科学领域，一般指工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。在任何组织系统中，机制都发挥着基础性和根本性的作用，在理想状态下，良好的机制可以使组织接近一个自适应的系统。事业单位人事管理活动具有较强的行政化色彩，人事制度无法体现事业单位的组织特色，人事管理运作机制不完善。以竞争激励机制为例，受到计划经济时期形成的录用、调配和任命制度的影响，事业单位人员补充和退出缺乏自主权，考核环节则存在考核程序流于形式、考核结果难以兑现的情况，竞争激励机制由此无法有效发挥作用，很多事业单位存在“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。总之，传统干部人事制度的遗传性积弊使事业单位人事管理运作机制亟待完善。(www.xing528.com)

事业单位人事制度改革正在逐步革除上述遗传性积弊，初步健全和完善了事业单位人事管理主于环节的相关运作机制。在人员招聘方面，《事业单位公开招聘人员暂行规定》就事业单位人员招聘的范围、条件、程序等作出了规定，明确了公开招聘的用人机制，规范了事业单位的招聘行为。在岗位设置管理方面，《事业单位岗位设置管理试行办法》及其实施意见，对事业单位岗位设置管理的范围做出了详细规定，明确了事业单位的岗位类别、等级、结构比例、设置程序及权限，形成了事业单位人事分类管理的基本框架，使人事管理渐趋规范化和科学化，提升了事业单位的效能。在收入分配制度方面，《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》试图将事业单位薪酬管理从过去计划、行政手段下的品位分类管理，逐步转变为市场导向、体现岗位价值、绩效导向型的绩效薪酬制，事业单位收入分配制度逐步得到完善。在社会保障制度方面，在前期改革试点的基础上，《事业单位养老保险制度改革方案》于2009年1月正式颁布施行，一定程度上优化了事业单位改革的制度环境，也将为畅通事业单位的人员退出机制起到重要推动作用。

在相关政策法规的指导下，事业单位大多结合自身实际进一步完善了各自的人事管理运作机制。以上海某部属高校为例，在人员招聘环节，《人员录用暂行规定》明确了人员录用的原则、条件、程序等相关规定及计划制定、招聘信息发布、审查、面试等具体措施⁽²⁹⁾，不仅有利于扩大学校选人用人的视野，拓宽选人进人的渠道，而且通过制度建设，规范了人员招聘的程序，促进其客观公正地选用人才。在岗位管理环节，《岗位设置管理实施办法》明确了学校岗位设置的基本原则、岗位类别名称及等级、岗位聘用的条件、程序及管理等具体规定⁽³⁰⁾，科学规范的岗位管理优化了教师队伍结构，促进了教师的专业发展。在人员考核环节，《教职工年度考核实施办法》规定了考核的对象、内容、标准、程序及结果使用等具体措施⁽³¹⁾，建立了相对合理的教职工评价办法，初步激发了教职工的工作积极性，并为奖惩、培训以及调整工作岗位和晋升工资待遇等提供了基本依据。通过人事管理运作机制的完善，促进了学校各项事业的发展。

3.逐步建立了事业单位人事制度的相关政策法规

传统干部人事制度框架体系中，事业单位的人事管理规则大多包含在干部人事管理的相关政策法规之中，缺乏独立适用的人事政策法规。建国之初，在建立起中共中央及各级党委组织部门统一领导、统一管理下的分部、分级的干部人事管理体制的基础上，对事业单位干部的人事管理体制进行了局部的调整，事业单位的干部基于其隶属行政部门的不同，而分别由中央和地方的不同部门进行管理。其后，虽然中央又多次调整干部管理权限，但事业单位干部管理工作始终按照机关干部人事管理的模式进行统一管理，在人员配置、考核、奖惩、工资福利、离退休等人事管理工作的若干具体环节上，大多适用机关人事管理的具体规定，此时的事业单位人事管理基本上不存在独立适用的政策法规系统。

大一统的干部人事管理模式及其政策法规不适应社会事业发展的要求，需要按照事业单位的性质和功能特点制订相应的人事管理政策法规。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，政府职能定位出现位移，大一统的公共服务供给格局逐步被打破，事业单位的性质和职能也发生了许多新的变化，有些公益性较弱的事业单位目前已大量从事营利性的活动，就其组织性质而言，与企业组织并无太大差异性。在此背景下，随着公务员制度和企业现代人事制度的建立和逐步完善，原有干部人事管理工作的主体和环境等都发生了变化，传统的干部人事政策法规体系已失去了其存在的客观理由。事实上，事业单位门类繁多，性质各异，大一统的干部人事管理政策法规不可能涵盖各个事业领域的所有事业机构，必须结合事业单位的组织性质和功能特点制定针对性的人事管理政策法规。在实践中，机关系统和企业系统中的干部管理工作都分别制订了相应的人事政策法规，这也使得事业单位人事管理政策法规的制定尤显必要和急迫。

近年来，事业单位人事管理制度的政策法规相继出台。在《高等教育法》、《科技进步法》、《医疗机构管理条例》等有关法律法规中都有关于事业单位人事管理的相关规定，《事业单位登记管理暂行条例》则通过规范事业单位的法人地位和管理体制，为事业单位人事制度改革创造了条件。此外，从党的十六大以来，原国家人事部共出台了包括公开招聘、合同聘用、岗位设置、收入分配、人事争议处理、养老保险等在内的20多个事业单位人事制度的政策规定，与行业主管部门共同下发了10多个事业单位人事制度改革的实施意见和岗位设置管理的行业指导意见；此外，《事业单位人事管理暂行条例》也正在研究制定中。目前，事业单位人事管理制度的主干环节中的政策规定主要包括：《事业单位公开招聘人员暂行规定》（2005年）、《事业单位岗位设置管理试行办法》（2006年）、《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（2006年）、《事业单位工作人员考核暂行规定》（1995年）、《事业单位工作人员收人分配制度改革实施办法》（2006年）、《事业单位养老保险制度改革方案》（2009年）等。随着事业单位人事管理政策法规的逐步建立，现今事业单位人事管理的各个主要环节基本达到了有章可循。