2.3.3 事业单位体制创新的路径选择
要达到现代事业制度的目标，需要合理选择制度变迁的途径。制度变迁的途径分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种，前者是指由政府命令和法律的引人和实行而发生的制度变迁，后者则是指个体或群体在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。在制度变迁的实际进程中，诱致性制度变迁与强制性制度变迁是很难截然分开的，两者相互联系、相互制约，共同推动着制度变迁的演变。事业单位体制变迁需要在汲取国外公共服务供给制度模式有益经验的基础上，着眼于事业单位体制改革的总体目标，将强制性变迁和诱致性变迁有机结合，共同推进事业单位体制创新。
1.继续推进强制性制度变迁
政府主导的强制性变迁是加速事业单位制度创新的捷径。新制度经济学认为，制度也是一种“公共物品”，制度变迁同样离不开强制性变迁的主体——政府的制度供给。由于诱致性变迁存在外部性和“搭便车”等问题，因而通过诱致性变迁供给的制度往往是不足的，这使得政府制度供给的作用在制度变迁中尤显重要。从事业单位体制改革的历程和经验来看，在传统的强政府——弱社会的基本框架内，政府主导的强制性变迁不但使改革的途径、方向、程度保持在可控的预期范围内，而且可以使得改革最大限度得到政府的支持，并保持改革的连续性。这种既有制度变迁的方式以其独有的惯性或自我强化机制使制度创新产生一定的途径依赖，就事业单位体制改革的现状，甚至是更为宏观的当代中国现代化进程的基本态势来看，强制性制度变迁的途径依赖有其现实的合理性。
继续推进强制性变迁，加大政府在事业单位体制变迁中的制度供给。需要厘清政府的公共服务供给角色，合理界定政府与事业单位在公共服务中的职责界限，这在很大程度上决定着事业单位体制变迁的途径、进程和结果。同时，制度变迁是制度框架内若干要素相互作用的过程，制度要素的耦合是制度变迁得以发生的重要保障，事业单位体制创新需要完善改革的相关配套措施。
（1）厘清政府公共服务的角色定位。推进强制性制度变迁需要加大政府的制度供给力度，而厘清政府在公共服务中的角色定位则决定着政府制度供给的方向。如果不能合理界定政府在公共服务供给中的角色，非但不能保持制度变迁的方向，甚至可能由此强化对既有制度途径中消极因子的刺激和依赖，从而对制度变迁产生一种反作用力。市场失灵是政府干预的基本理由，但是，“由于公共物品的复杂性和现实中政府运作的低效率及政府失灵，人们往往更多地对政府在公共物品供给中的角色和职责大加责难，甚至出现去政府正义的倾向”(103)，然而，公共服务的理论和实践业已证明，主导或调节公共服务供给是现代政府的首要职责。在事业单位体制创新过程中，厘清政府在公共服务供给中的角色定位，有利于合理划分政府、社会和市场在公共服务中的分工与合作，非但不会削弱政府公共服务供给的职责和功能，反而会通过政府、社会和市场的有效平衡，来提高公共服务供给的效能。
厘清政府在公共服务供给中的职责，关键是要明确政府公共服务供给的基本范畴。政府公共服务供给的范畴问题需要在三个层面作出抉择：一是根据政府、社会和市场各自的比较优势，明确政府是否有责任提供该种公共服务；二是如果明确该公共服务应由政府提供，那么政府提供的方式如何，是直接生产还是间接生产；三是确定具体的生产方式。如果是政府直接生产，那么采用免费供给、用者付费，还是内部市场的方式；如果是间接生产，那么采用政府间协议、外包、特许经营、补助、凭单中的哪一种方式(104)。总之，只有明确政府公共服务供给的内容和方式，才能针对性地对事业单位进行分类改革，通过体制创新发挥公共服务不同供给主体的各自优势。
政府的公共服务职责还体现在通过激励和约束机制保障公共服务供给的性质，以使事业单位体制创新不偏离既有轨道。公共服务供给主体多元化并不意味着政府责任的让渡，相反，“政治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择”(105)，政府可以通过放松规制、政策优惠、财政补贴等举措，对公共服务主体的供给行为予以激励和强化。另一方面，政府需要对可能产生外部性的问题进行有效监管。强化政府的监督约束机制可以从三个方面着手(106)：一是建立覆盖公共服务供给者的法律框架。通过立法规范公共服务供给者的权利和责任；二是强化行政监督和财务责任制度。政府运用行政和财务手段对公共服务者的运营状况，以及公共服务活动的内容和性质等进行监控；三是实施“准市场化”的契约管理机制。政府监管部门和公共服务组织签订合约，确定绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，在此基础上建立相应的绩效管理机制。
（2）健全制度变迁的相关配套措施。制度变迁是制度要素共同作用的结果，加大政府制度供给还需要健全相关配套措施。制度要素相互配合形成的整体式制度变迁基于特定社会范围内各种制度之间的内在联系和互动性，如果没有这种联系和互动性，制度变迁很难顺利达成(107)。简言之，事业单位体制变迁需要考虑制度框架内诸要素的整体协调。
首先，完善公共财政体制。完善公共财政体制是规范事业单位资金使用和健康运作的必要条件。一方面，通过改革政府预算管理，优化公共服务预算资源配置。“近些年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法。”(108)增量预算的致命缺陷在于容易掩盖低效和浪费，因为增量预算基本上是以上一期预算为参考点，只有增加预算的申请才会受到审查，而且以前的开支一般很难被砍掉。因此，基于公共服务的客观需求，应该加强对事业单位的预算管理，将税收政策方面的决策和事业单位支出决策有机联系起来，建立结果导向的事业单位预算支出评估机制。另一方面，通过改善政府间的财政关系，实现区域间的公共服务均等化。调整中央政府和地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使社会事业的责任与相关财政责任协调一致。鉴于不同区域间经济发展事实上的失衡状态，有必要强化政府间财政转移支付制度建设，避免不同区域间公共服务供给水平差距上的“马太效应”。
其次，推进社会保障制度改革。社会保障制度是事业单位体制改革的稳定器和安全阀。制度变迁会强制性地改变原有的利益格局，因而在本质上具有利益冲突的内涵，能否审慎协调诸多群体的利益关系，很大程度上影响到事业单位体制改革的成败，因此，建立健全包括社会保险、社会救济、社会福利制度在内的事业单位社会保障制度至关重要。推进事业单位社会保障制度改革，要求理顺社会保障管理体制，建立体现事业单位特点、与机关和企业社会保障制度相衔接、资金来源多元化、保险制度规范化、保障方式多层次、管理服务社会化的新型保障体系，为全面推进事业单位体制改革创造良好的外部条件。
最后，建立健全社会事业法律法规体系。旧法律规范不适应形势的需要，而新法律规范尚未出台，必然使改革举措依据不足。近年来，事业单位体制改革之所以进展不大，甚至在某些领域出现混乱的局面，一定程度上是因为法律法规建设相对滞后。就目前情况看，有关事业单位体制改革的规范立法层次较低，已有的事业单位改革的单项法规也不健全，各地和各行业在制定相关规范时各行其是，失去了法律规范的统一性和权威性。因此，需要在借鉴国外公共服务供给相关立法经验的基础上，尽快建立健全社会事业的法律法规体系，既能巩固事业单位体制改革的前期成果，又可以为后续的事业单位体制创新奠定基础。
2.培育诱致性制度变迁力量
制度变迁取决于制度供给主体的能力和意愿，在不同主体参与的制度安排的反复博弈中，制度供给的能力和意愿不但涉及强制性变迁主体的政府，也和诱致性主体的事业单位密切相关。从事业单位改革的历程来看，强制性变迁是制度创新的主线，这不仅体现在事业单位管理体制上，也反映在事业单位内部运行机制上。在强制性变迁的主导态势下，由于诱致性变迁主体的积极性没有得以充分调动，以致制度安排虽然在一定程度上得以优化，但制度创新仍面临重重困境，甚至某些诱致性变迁的积极因素也因此受到干扰或抑制。
培育并增强诱致性变迁相关要素的活力。诱致性变迁的主体在于事业单位及其人员，因而需要不断培育并增强事业单位的活力。为此，需要按照政事分开的原则推进事业单位分类改革，在此基础上进一步完善事业单位的独立法人治理结构，科学规范事业单位的人事管理运作机制，以此激发和强化事业单位人员对制度创新潜在利润的欲望，使其成为事业单位体制创新的重要推动力量。
（1）推进分类改革以激发诱致性主体的制度创新动力。在传统事业管理体制下，事业单位长期依附于政府，缺乏日常管理自主权，制度创新的意愿和能力受到钳制，需要按照政事分开的原则推进事业单位分类改革。事实上无论从性质特点、功能定位，抑或是组织模式的角度，事业单位都不同于政府组织，大一统的按行政层次、行政级别设置的模式和行政化的管理方式，已被证明是不适应时代特征和组织发展的陈旧模式。按照政事分开的原则推进事业单位分类改革，要求减少政府部门对事业单位的直接干预，赋予事业单位管理自主权和灵活性，在此基础上对事业单位实行合理分类，建立符合事业单位自身特点和需要的管理模式，在此基础上强化事业单位及其人员的合理利益预期，由此激发诱致性变迁主体的创新动力。
对事业单位进行分类的依据应该是其承担的社会功能。目前，理论界和实践部门对事业单位有不同的分类标准，比较而言，从功能角度对事业单位进行分类管理具有明显优势，这不但因为其他分类方法容易催生事业单位性质不明、职能混杂、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等问题。更重要的是，功能是组织得以存在的依据，也是组织内在的本质属性，不同功能类型的事业单位在公共服务供给中所处的地位和作用各不相同，其管理体制也应有所差异。
按照组织功能区分不同类别的事业单位，继而采取不同措施对其进行变革，建立适应社会主义市场经济体制、分工明晰的事业组织体系。应当以公益属性为标尺，明晰现有事业单位的性质，对其进行准确定位和合理排序，把不符合标准的事业单位从事业组织体系中剥离出去。一方面，将部分事业单位承担的行政管理职能转归行政机关，将部分从事行政决策和管理的事业单位纳入行政机关序列，进而探讨其具体的管理模式和运行机制；另一方面，对从事生产经营活动且公益性较弱，具备市场化条件或已大量从事市场活动的营利性事业单位，通过现代企业制度的建立，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业组织。在此基础上，将保留在事业组织体系内的事业单位区别为行政支持类、社会公益类和生产经营类三种基本类型，并对其实行差异性的分类管理制度和内部运作机制。
（2）完善法人治理结构以增强诱致性主体的创新能力。法人治理结构是强化诱致性制度变迁主体创新能力的有效安排。创新是革故鼎新的活动，创新最关键的条件是要解放自我，如果主体缺乏自我管理的权限和能力，那么制度创新更无从谈起，就此而言，事业单位制度创新能力不足的重要原因在于其法人地位并未真正落实。法人制度的核心体现在人格独立与有限责任，前者的功能在于维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体；后者的价值则主要表现在鼓励投资、实现相关主体的利益均衡、减少投资风险、促使资本所有和经营管理的分立、实现组织管理现代化(109)。可见，只有确立独立的事业单位法人治理结构，才可从真正意义上实现政事分开，增强事业单位的制度创新能力。
完整意义上的事业单位法人治理结构并未真正确立。在市场化的冲击下，经过多次体制变迁和调整，事业单位已初步具备了自主经营和自主管理的能力。《事业单位登记管理条例》的颁发，为独立的事业单位法人治理结构的建立奠定了初步框架。虽然如此，毋庸讳言，相关法律虽然明确将法人区别为企业法人、国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人等四种类型，却并未对各种法人的本质内涵及相互的差异性加以明确，一定意义上说，只是作了形式上的名称划分，而未对其作出实质性的分类，不利于事业单位法人治理结构的确立。
事业单位法人治理结构的设计涉及以下内容。一是设计要求。从事业单位的公益属性出发，法人制度设计要体现善治特征，厘清所有权、控制权、监督权和管理权的边界及重心所在，明确权力和职责，不同权力主体各司其职、相互配合。二是模式类型。基于事业单位的公立性质和公益属性，借鉴国外公共服务组织法人治理结构的经验，建立以理事会为基本架构的事业单位法人治理结构。三是运行机制。确立科学有效的用人、激励和监督机制，制定规范的事业法人治理规则，保证事业单位法人治理结构的科学决策和高效运作(110)。只有按照上述基本思路，才能建立产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构，提升公共服务的供给效能。
总之，在事业单位体制改革进程中，只有着眼于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的有机结合，通过综合性制度变迁的强力推动，才能有效达成事业单位体制创新的目标任务。
【注释】
(1)这里的文化是狭义上的概念，外延仅涉及由国家文化部系统、广播电视总局系统和新闻出版总署系统所管辖的文学艺术、新闻出版、广播影视、文物、图书馆、博物馆等事业的范畴.
(2)中国大百科全书·教育［M］.北京：中国大百科全书出版社，1994：554.
(3)小学暂行规程（草案）［OL］.http://www.gzzxws.gov.cn/gzws/gzws/ml/32/200808/t20080816_1140_1.htm；中学暂行规程（草案）［OL］.http://www.gzzxws.gov.cn/gzws/gzws/ml/32/200808/t20080816_1141_1.htm.
(4)中央人民政府政务院，关于高等学校领导关系问题的决定（1950-7）［N］.人民日报，1950-8-3.1.
(5)中共中央.关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见［OL］.中国网，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/rcbg/901591.htm.
(6)中国教育年鉴（1949～1981）［M］.北京：中国大百科全书出版社，1984：236.
(7)中共中央，国务院关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）（1963-5），转引自积极推进高等教育体制改革［OL］.新疆教育信息网.http://www.xjedu.gov.cn/dzzw/ShowArticle.asp?ArticleID=2328.
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(20)吉登斯（Anthony Giddens）认为，构成支配结构的资源主要有两种，即配置性资源和权威性资源。前者指的是在权力实施过程中所使用的物质资源，包括自然环境以及各种人工制成品，其源泉是人类对自然界的支配；而后者则是指在权力实施过程中的非物质性资源，其源泉是一些人相对于另一些人的支配地位。参阅［英］安东尼·吉登斯.社会的构成：结构化理论大纲［M］.北京：三联书店出版社，1998.
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(40)科技发展“三步走”战略是指：在2010年前后，建立和完善适应社会主义市场经济体制的科学技术体制和高等教育体制，建设国家创新体系，培育若干所世界一流大学、若干所世界一流科研机构和一批世界一流的企业研究开发机构，形成合理的科学技术布局；到2020年，进入“科学和技术大国”行列，科学技术整体水平达到发达国家中等水平；到2050年，进入“科学和技术强国”行列，在科学技术的若干重要领域达到世界领先水平，使我国成为在科学技术上对世界具有重大贡献的国家。徐冠华：“全面建设国家创新体系，研究确立科技发展.三步走’的战略目标——在全国科技工作会议上的讲话摘要”，中华人民共和国科技部网页，http://www.most.gov.cn/cbw/zl/kjgzqk/2003/200704/P020070412314410628308.doc.
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(79)［法］莱昂·狄骥，公法的变迁/法律与国家［M］沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999：443-446.
(80)学者们对公共物品、公共产品和公共服务的概念作了比较研究。关于公共物品和公共产品的关系，比较一致的观点认为两者大致是同等意义上的概念，可以交换使用，只是后者更着眼于生产环节的特性；关于公共服务（public service）和公共物品（public goods）的关系，有人认为公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现形式（娄成武）；有人认为公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责（马庆钰）；还有人认为广义上的公共服务与公共物品相同，狭义上的公共服务仅指那些由政府负责安排的具体的公共服务项目（句华）。基于本文的研究目的和需要，对这三个概念不作严格意义上的区分，在基于其区别于私人物品（private goods）的公共属性层面混合使用。娄成武，等.论政府在公共服务民营化中的作用［J］.东北大学学报，2003（5）；马庆钰.关于公共服务的解读［J］.中国行政管理，2005（2）；句华.公共服务中的市场机制——理论、方法与技术.北京：北京大学出版社，2006：9.
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