事业单位体制创新目标定位：人事制度改革研究

2.3.2　事业单位体制创新的目标定位

事业单位体制创新需要明确目标定位。制度创新的目标是指制度创新主体在既定的效用函数和约束条件下所期望实现的未来制度安排⁽⁹⁷⁾，创新目标的确定，不但使制度变迁有的放矢，而且可以有效降低制度运行的成本，反之则会阻碍制度创新的推进。虽然前期事业单位体制进行了初步的变革和调整，但因为缺乏明确的总体目标模式，改革的成效受到很大局限，所以，如何科学合理地设计事业单位体制创新的目标模式⁽⁹⁸⁾，成为事业单位体制改革不容回避的首要问题。笔者认为，从政府公共服务的基本属性出发，在对事业单位改革成效和问题进行考察和探究的基础上，适度借鉴国外公共服务体制建设的有益经验。这里将事业单位体制创新的目标定位为：现代事业制度⁽⁹⁹⁾，这一目标定位内蕴以下基本要求。

1.事业举办主体多元化

传统事业单位体制下，国家是事业单位的唯一举办主体。在这种体制模式下，国家是公共服务的唯一生产者和提供者，其他社会组织无法也没有相应的渠道参与公共服务的生产和提供，既然其他社会力量没有能力也不被允许兴办公共服务组织，那么国家便理所当然地成为事业单位的唯一举办主体。这种公共服务体制是一种典型的“单中心”模式，即国家既扮演公共服务“付费者”角色，又通过设置事业单位具体负责公共物品的“生产”。在这种供给模式下，公共服务供给普遍存在成本过高、服务质量差、效率低下、资源浪费等弊端。

事业举办主体多元化，指的是要改变公共服务由国家统包统揽的局面，引入社会资本和民营资本兴办社会事业，形成国家、社会和市场共同兴办社会事业，公共服务供给多元化的格局。一方面，公共物品或服务具有外部性，国家必须在公共服务供给中发挥主导性的作用，国家举办的事业组织在公共服务组织体系中应占据主体地位。另一方面，“对中国的服务提供者来说，没有单一的‘最佳’组织形式”⁽¹⁰⁰⁾，国家应积极引导、鼓励、规范社会和市场力量承办社会事业，改变公共服务供给的包揽模式。基于中国国情的公共服务多元主体组合涉及核心政府部门、事业单位、国有企业⁽¹⁰¹⁾、非营利组织、私营企业等不同类型组织。

2.事业资源配置社会化

传统事业单位体制是在计划经济体制的宏观背景下逐步建立并发展起来的，计划是事业资源配置的主要手段。事业资源配置的计划化表现在社会事业发展的各个层面：事业单位的人财物、产供销基本上掌握在政府及其主管部门手中，政府以计划或行政命令方式制定事业发展目标、拨付事业经费、分配物资指标、调配人力资源、划分服务范围、规定服务对象。这种资源配置方式市场嗅觉极不灵敏，在公共服务供给方面具有一定的滞后性。

事业资源配置社会化，指的是改变以往事业资源配置的计划方式，以多样化的社会需求为导向，运用市场化的方式配置事业资源，从而提高资源的配置效率。基于公共服务性质的程度和比重的差异性，以及公共服务需求主体和层次的多元性，政府完全没有必要、也没有可能长期垄断所有公共服务的供给。事实上，国外公共服务供给实践业已明示：社会化是公共服务资源配置更加灵活、精简的有效手段。事业资源配置社会化涉及三个层面的内容：一是事业资源通过市场进行配置，允许和引导社会资本进入公共服务领域；二是根据社会需求规划事业单位的布局，并借助市场手段配置事业资源；三是事业单位不但要接受政府的监督，而且还要强化社会力量对其资源配置的约束。

3.事业单位管理相对独立化(www.xing528.com)

作为公共服务供给组织的事业单位长期依附于政府。在我国庞大的公共服务供给体系中，国家直接控制或包办事业单位的运营，事业单位在接受政府及其主管部门领导的同时，也在事实上衍生为政府部门的附属物，进而导致事业单位的行政化，甚至赋予事业单位不同的行政级别。虽然改革始终强调政事分开的基本原则，事业单位体制为此也历尽调整和变革，但政事不分的顽疾迄今依旧没有得到切实根治，事业单位的依附性特征依然没有实质性的改变。

事业单位管理相对独立化，指的是改变事业单位的依附性地位，在公共服务供给的整体框架内赋予其独立的日常管理自主权。事业单位管理相对独立化蕴含两层要义：一方面，事业单位须具有日常管理自主权。只有赋予事业单位独立的日常管理自主权，才能调动事业单位的积极性、主动性和创造性，从而提升公共服务的供给效率。另一方面，事业单位运营需要纳入公共服务供给的整体框架。政事分开是事业单位体制改革的首要原则，但这并不意味着事业单位完全脱离政府公共部门的总体范畴，事业单位是政府基于公共性本原而设立的公共服务供给组织，必须接受政府的监督管理和宏观指导。

4.事业单位人事制度的科学化

事业单位人事制度迄今依然没有完全消除传统干部人事制度的遗传性积弊。计划经济体制下，事业单位的管理人员和专业技术人员都被纳人大一统的干部人事制度体系，这种简单粗糙的人事制度不具有管理意义上的科学性和规范性。随着改革过程的推进，事业单位人事制度的科学性和规范化程度得到提升，但也必须清醒地看到，从严格意义上讲，事业单位至今并未建立起符合自身特点和要求的人事制度，有效的选人用人机制、激励竞争机制和自我约束机制尚不健全。

事业单位人事制度科学化，是指改变以往事业单位人事制度的诸多弊端，建立开放、流动、公平、竞争和富有活力的人事管理制度。为此，需要建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机和活力的人事管理机制，进而实现事业单位人事制度的科学化。

5.事业监督管理体系的有效化

事业单位改革在强调放权的同时，也出现了一定程度上的政府监管失范问题。为提升公共服务供给效能，改革强调扩大事业单位自主权，允许其结合业务内容进行创收。改革固然调动了事业单位的积极性，但由于对创收的内容、比例及用途基本没有限制，“强烈的创收动机在一些地区和行业导致了服务质量的恶化.并且造成了不公平现象”⁽¹⁰²⁾，一些低收入群体事实上被排除在公共服务供给体系之外。再者，基于对自主权的过分强调，许多事业单位的日常业务活动的内容和方式过分随意，既没有明确的事前审核，也缺乏有效的事后评估，以至于有些事业单位的活动偏离了公共服务供给的基本要求和规范。

事业监督管理体系的有效化，是指建立对公共服务供给体系的发展和完善具有基础性作用的有效监管体系。僵化的管理体制抑制了事业单位的积极性，要通过体制创新来提高事业单位的运行效率，但改革要遵守一个基本前提，即保证公共服务供给中的首要价值目标——公平和公正的实现。换言之，在公共服务供给过程中，必须形成有效的监督和约束机制，确保公共服务组织的行为不偏离于公共服务的本原和目标。一般说来，有效的事业监管体系涉及相关的法律框架、行政和财务监督、“准市场化”的契约管理机制等不同层面的内容。