事业单位人事制度改革问题研究

2.2.3　事业单位体制改革中的问题

从总体上看，事业单位体制改革取得了初步成效，但也暴露出一些不容忽视的深层次问题。由于事业单位是中国特色的社会组织，体制改革鲜有直接以借鉴的对象，因而在改革模式选择上大致遵循一种螺旋式推进或“摸着石头过河”的途径，以至“过去的事业单位改革由于缺少整体改革战略以及相应的协调，其成效受到了很大的局限”⁽⁶⁹⁾，由此也产生了一系列的问题。

1.改革总体目标模式不明确

在政事分开原则的指导下，事业单位体制进行了变革和调整，但由于没有明确的总体目标模式，改革的成效受到很大局限。改革的总体目标模式是指改革的根本方向，是对事业单位未来的基本组织定位和相应管理模式的界定。清晰的改革目标模式，可以强力推动改革的进程，市场经济体制改革的实践即是范例；反之，改革目标的模糊，则会使体制改革的成效大打折扣。在事业单位改革已经进行近30年的背景下，回过头来探讨事业单位体制改革的总体目标，似乎令人尴尬，但不容回避的是，事业单位改革在一定程度上滞后于经济体制改革和行政体制改革，很大程度上应该归结于事业单位体制改革缺乏明确的改革目标。

在前期改革实践中，国家基本上采取鼓励事业单位针对传统体制的弊端，大胆进行试验的方针，但并没有提出明确的总体改革目标模式。改革初期，在没有先例可循的特定历史条件下，为了摆脱传统体制的桎梏，包括事业单位体制改革在内的整个国家的改革都采取了“摸着石头过河”的指导思想，这种务实精神指引下的渐进改革在一定程度上可以规避改革的风险，降低改革的成本，也切实推进了中国改革的进程。但从另一个角度来看，这种模式的改革具有极强的问题导向性，因而基本上是一种被动性的改革尝试，不太可能形成明确的改革总体目标模式，事业单位体制改革也不出其右。研究者们对此大多达成共识，如科技部课题组认为事业单位改革是“没有总体目标的改革”⁽⁷⁰⁾，而成思危则认为，事业单位改革（尤其是改革初期）虽然是摸着石头过河，但问题在于“连河对岸在哪里都不清楚”⁽⁷¹⁾。因此，虽然在改革进程中形成了大量的单项改革政策，但对事业单位体制改革的总体目标模式这个根本性的问题并未真正触及。事实上，在事业单位体制改革中也提出了“脱钩、放权、分类、搞活”的基本思路，但由于事业单位自身的特殊性、改革本身的复杂性与艰巨性，以及理论准备不充分等原因，事业单位体制改革尚处于探索阶段，总体目标模式的设想仍不够明晰。

2.改革缺乏成熟的整体战略

改革总体目标模式的模糊不清，一定程度上导致了事业单位体制改革缺乏成熟的整体战略。事业单位体制改革需要不同改革环节的相互配合和协同推进，但在事业单位体制改革实践中，没有明确的目标导引，使得改革缺乏整体考量与系统设计。事实上，虽然已经颁布了数十个事业单位单项环节或不同行业事业单位的改革文件，但是，“在过去的多数情况下，不管是行业部门（如教育部、卫生部）还是职能部门（财政部、人事部），在事业单位改革过程中都采取了一种或多或少可以称之为‘零敲碎打’的方式，而没有一个整体改革战略。”⁽⁷²⁾由于缺乏通盘考虑、系统设计的整体改革战略，加之各类事业单位既有的条块分割、相互封闭的弊端，不同地区和行业的事业单位体制改革步调不一致，甚至出现各行其是、政出多门的现象，不同领域的改革内容和方式存在矛盾之处。

整体战略的缺乏使事业单位体制改革难以统筹规划和有效协调。无论是国企改革还是政府机构改革，都采取了由中央统一部署与规划，各地方、各部门结合自身特点具体执行的改革方式，而事业单位改革却缺乏这种统一的部署和规划⁽⁷³⁾。事业单位体制改革缺乏统一的改革指导机构和固定的综合协调机构，改革探索并非由中央政府统一部署和规划展开，而是基于条块分割的行政管理体制，事业单位不仅分属不同层级政府，而且分属不同政府部门，事业单位体制改革也主要采取依靠部门和地方政府为主，分散实施、逐步推进的方式展开。不同行业和部门的改革进展很不平衡，改革的方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有较大差异。因此，一旦在改革领域出现了矛盾和冲突，只能由各政府部门自己通过各种临时性、权宜性的方式加以解决，而这种解决方法既无法确保各部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，也难以避免部门或地方本位主义现象出现。

3.改革末触及体制关系中的深层问题(www.xing528.com)

随着管理自主权的逐步下放以及市场化、社会化改革的展开，事业单位传统体制中的某些消极因素得到一定程度的改善，但事业单位体制改革就总体而言仍然缺乏一定的深度，并未真正触及体制关系中的深层次问题。虽然在事业单位体制改革始终强调政事分开的原则，但由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的顽疾依然没有得到切实根治。也正因为如此，虽然历经调整，但由政府直接组织和管理的事业单位体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性的变化。

由于无法科学界定、合理划分和重新调整事业单位和政府的权责关系，事业单位体制改革的效果并不明显，改革在一定程度上留于表面而缺乏深度。前期改革的重要缘由在于事业资金严重不足和事业发展难以为继，体制创新也仅仅应付式地停留于如何拓宽事业经费来源，从而相应减轻政府的财政负担。在前期改革实践中，通过“简政放权”、“鼓励创收”、“政府让利”和“优惠免税”等多种形式，国家鼓励和支持事业单位面向市场开展多种经营，并允许将创收同职工收人及福利相挂钩。改革在一定程度上缓解了政府的财政压力，但由于“放权过度，约束不足”，直接导致各种公共服务的泛市场化，事业单位普遍滋生营利动机，一些事业单位甚至不惜以损害社会公益为手段获取自身经济利益，从而损害了公众的利益⁽⁷⁴⁾。由于“没有把国有事业单位改革与解决公共产品短缺问题联系起来，没有把国有事业单位改革与培育公共产品生产、提供主体多元化机制以及‘重建中国非政府非营利的事业部门’联系起来，也没有把国有事业单位改革与公共产品资源配置的计划经济体制改革联系起来。”⁽⁷⁵⁾因此，事业单位体制改革只能停留于被动性的尝试和探索，并未触及事业单位体制关系中的深层次问题。

4.改革相关配套措施滞后

事业单位体制改革涉及利益调整、资源整合、人员分流等各种相关制度创新，需要各项改革措施相互配合才能完成。由于在财政体制、社会保障、法律法规等方面的措施建设相对滞后，一定程度上影响了事业单位体制改革的前期效果。

一是公共财政体制改革相对滞后。一方面，简单和粗糙的预算制度不利于事业资源配置的有效监控。事业单位预算支出应根据公共服务需求的轻重缓急予以落实，但现有事业预算支出不但并未覆盖所有的公共支出，而且事实上也不存在明确的、出于效率或公平考虑的优先顺序。同时，国家为事业单位提供的非预算支持，以及绝大多数事业单位并未建立起结果导向的资金使用评估机制等⁽⁷⁶⁾，都使得政府无法对事业资源配置进行有效监控。另一方面，政府间财政体制的功能缺失不利于事业单位体制改革的协同推进。现行公共财政体制下，地方财政收入的差距不断扩大，加之来自政府间转移支付的帮助有限，一些财政收人明显不足的地方政府已经无法承担沉重的公共服务支出责任，很多贫困地区的教育、卫生等公共事业供给缺乏资金支持，显然不利于事业单位体制改革的统筹协调。

二是事业单位社会保障制度改革进展缓慢。改革意味着利益的重新调整，社会保障制度完善与否对改革成败至关重要。就事业单位社会保障的现状来看，在失业保险方面，事业单位职工的就业迄今仍基本维持事实上的终身就业体制，失业保险制度并未真正建立；在养老保险方面，国家只出台了一些政策性的指导原则和改革方案，尚未确定具体的实施细则，各地的事业单位养老保险存在政策上的多样性，在实施方案上也有一定的随意性；在医疗保险方面，对离退休人员管理脱节、财政负担过重，在职人员大多享受不到医药报销，且不同性质事业单位医疗制度差别很大。

三是事业单位体制改革法律法规建设滞后。在事业单位体制改革的进程中颁布了一系列法律法规，但相关法律规范立法层次较低，事业单位改革的某些单项环节甚至没有明确的法规和规章，而只是由相关部门颁发了一些政策性的文件规定。已有的事业单位体制改革的单项法规也不健全，各地在制定相关规范时无法可依，各行其是，失去了法律规范的统一性和权威性。比如，虽然目前科技、卫生等领域已经明确要将一部分事业单位改革为非营利组织，但至今非营利组织在中国尚没有明确的法律地位。可以说，近年来的事业单位体制改革探索之所以出现部分混乱问题，一定程度上可以归结为法律法规建设的滞后⁽⁷⁷⁾。