事业单位体制改革的成效及研究成果

2.2.2　事业单位体制改革的成效

虽然事业单位体制改革仍处于探索和试验阶段，各类事业单位体制改革的进程也不尽相同，但前期的体制创新仍然积累了许多有益的经验，取得了一定的成效，初步提升了公共服务的供给效能。

1.通过扩大自主权强化了事业单位的制度激励功能

政事分开是扩大事业单位自主权的前提。政事分开的核心在于减少政府部门的直接干预，通过下放权力赋予事业单位管理自主权。政事不分的传统事业体制下，政府直接控制事业单位的日常运作，要真正赋予事业单位管理自主权，首先就必须实现政事分开，在改变事业单位依附地位的基础上才能真正实现组织的自我管理。早在1993年的《关于党政机构改革的方案》就明确指出：“事业单位的改革方向是实行政事分开”⁽⁶³⁾。1996年，《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》中，再次强调事业单位改革要“遵循政事分开的方向”⁽⁶⁴⁾。2002年，党的十六大报告提出要“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”⁽⁶⁵⁾党的十七大报告中再次重申了政事分开的目标⁽⁶⁶⁾。政事分开原则在扩大事业单位自主权改革中的重要性由此可见一斑。

在事业单位体制改革实践中，遵循政事分开原则，扩大管理自主权成为体制创新的核心内容之一。扩大事业单位自主权的举措主要涉及两个方面。一是推行行政首长负责制。绝大部分事业单位从20世纪80年代中期开始陆续推行行政首长负责制，明确行政首长在本部门的中心地位及其业务活动权、机构设置权、用人自主权和分配决定权，使事业单位能够在行政首长的统一指挥下协调运作。二是扩大事业单位内部分配自主权。允许有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例奖励相关人员；允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。

总之，通过强化事业单位行政首长的指挥权以及完善分配激励机制，打破了事业单位以往死气沉沉的僵化局面，初步调动了事业单位人员的工作主动性和积极性，提高了事业单位的决策水平和工作效率，事业单位人事制度的潜在激励功能得到进一步挖掘。

2.通过市场化改革增强了事业单位的公共服务供给能力

拓宽事业经费来源是市场化改革的重要内容。传统事业管理体制下，政府与事业单位的资金分配关系表现为“统收统支”模式，即事业单位的收入全部上交国家财政，其支出则全部由国家统一拨款。“统收统支”模式不仅使国家背上了沉重的财政包袱，催生了事业单位的依赖性，而且将其他力量排除在社会事业发展之外，延缓了社会事业的发展。从20世纪80年代开始，随着社会主义市场经济体制的确立和完善，通过实行市场化改革，事业单位的经费来源日益多样化。

改革后的事业单位经费来源由过去单纯依靠政府拨款改为多渠道筹集资金。在经费筹集多样化的改革中，国家削减事业单位的预算拨款，只给予一定数量的定额拨款，事业单位如有结余可以留用，出现赤字则自己弥补。为此，事业单位采取了各种形式的“包干责任制”，国家也出台多项优惠政策和措施，允许并鼓励事业单位面向市场，结合自身特点进行创收。比如，在文化事业领域，20世纪80年代推行“承包经营责任制”，允许文化事业单位扩大文化经营领域，向社会提供有偿文化产品和文化服务。再如，高等学校可以招收委培生和自费生，实行缴费上学制度，鼓励学校发展各种形式的校办产业。市场化改革拓宽了事业经费来源，增强了事业单位的动力和活力。(www.xing528.com)

在改革事业单位拨款制度的同时，国家将某些社会事业推向市场，允许民间力量举办社会事业。比如，在科技事业领域，国家支持并鼓励私人投资创办各种形式的民办科研机构，这些民办科研机构实行自主投资、自担风险、自主经营、自负盈亏，国家在一定时期内对其采取减免税收等优惠政策予以扶持。再如，在教育事业领域，国家提倡社会办学，鼓励个人兴办民办学校，通过各种途径筹集教育事业发展所需资金，使得单纯依靠国家出资办学的僵化模式有了较大程度的改观，初步形成了以国家为主体、各种社会力量为重要补充的办学新模式，有力地推动了教育事业的发展。上述改革举措不但丰富了社会事业的举办主体，而且通过市场机制的引入提升了事业单位的公共服务供给能力。

3.通过重组资源配置格局提高了事业资源利用率

传统事业管理体制下的社会事业资源配置低效。传统事业管理体制下，计划是事业资源配置的主要手段，事业单位的人财物、产供销基本上掌握在政府及其主管部门手中，政府以计划的方式制定事业发展目标、拨付事业经费、分配物资指标、调配人力资源、划分服务范围、规定服务对象，将事业单位和公共服务的接收者人为地隔离开来。同时，由于政事不分，基于事业单位行政隶属关系的不同，各类社会事业管理存在条块分割、相互封闭、各自为事、效率低下的弊端，事业资源配置行政化、行业化、部门化、地区化和单位化⁽⁶⁷⁾。总之，事业资源配置的计划化，以及相互封闭和难以共享的配置格局阻碍了社会事业的健康发展。

从20世纪80年代开始，国家陆续采取各种措施改革传统事业管理体制，提高事业资源的配置效率。一方面，鼓励和支持事业单位面向市场和社会，促进事业单位之间相互开放、相互协作、互通有无。在科技事业领域，要求科研事业单位面向经济建设主战场，鼓励大部分科研事业单位对外开放，建立各种形式的联合实验室和开放实验室，鼓励科研单位联合兴办高新技术产业。在教育事业领域，鼓励高校打破原有的部门、行业、地区界限，开展多种形式的联合办学，实现教育资源的共享。在卫生事业领域，要求各级卫生机构面向社会创办各种形式的医疗协作体，如协作医院、协作病房、医疗中心、手术协作网等，以提高医疗卫生资源的综合利用效率⁽⁶⁸⁾。另一方面，根据区域经济和社会事业发展的需要，统筹规划、合理调整事业单位布局结构，以优化事业资源配置。对因部门所有、条块分割而重复设置的事业单位，根据不同情况分别予以合并或撤销；对过于零散、规模较小、服务对象较单一的事业单位适当予以合并；对任务严重不足或长期不出成果、社会效益差的事业单位，在规模、建制方面进行压缩或予以撤销。

4.通过法制建设规范和推进了体制改革进程

法制建设是事业单位体制改革必不可少的重要环节，重视法制建设可以确保事业单位体制改革的成果得以巩固和延续。法律具有规范性、约束性和普遍性的特征，将事业单位体制改革的成果和经验通过立法的形式予以确认，有利于巩固事业单位体制改革的已有成果，保障其作为一项稳定和连续的制度规范而得到贯彻实施，从而为促进社会事业体制的进一步完善奠定基础。

目前，事业单位体制改革中颁发的配套法律法规主要涉及以下几个层面的内容。一是针对事业单位体制改革总体实施的法律法规。《民法通则》明确了事业单位的法人地位，《事业单位登记管理暂行条例》则进一步规范了事业单位的法人地位和管理体制。二是针对不同行业事业单位体制改革的法律法规。科技事业领域的法律法规包括：《科技进步法》、《技术合同法》、《专利法》等；教育事业领域的法律法规包括：《义务教育法》、《教师法》、《教育法》等；文化事业领域的法律法规包括：《著作权法》、《电影管理条例》、《营业性演出管理条例》等；卫生事业领域的法律法规包括：《药品管理法》、《食品卫生法》、《医疗机构管理条例》等。三是针对事业单位体制改革单项环节的法律规章。事业单位聘用及岗位管理方面，如《事业单位公开招聘人员暂行规定》、《事业单位岗位设置管理试行办法》等；人员考核方面，如《事业单位工作人员考核暂行规定》等；人员培训方面，如《全国专业技术人员继续教育暂行规定》等；社会保障方面，如《工伤保险条例》中有关事业单位的规定等。