事业单位体制改革的历程研究

2.2.1　事业单位体制改革的历程

“文革”期间，各项事业单位体制遭到破坏，十一届三中全会后，经过思想上的拨乱反正，事业单位体制也得到恢复和重建。随着经济体制改革向纵深发展，传统的事业单位体制已经愈来愈不适应社会经济发展的要求，事业单位体制改革由此被提上议事日程，并随着经济体制改革的深化而不断推进。

1.教育事业体制的改革历程

教育事业体制在“文革”中遭到严重破坏。高等学校取消招生考试，采用推荐与选拔相结合的方式，普通中小学则普遍采取“开门办学”的方式，频繁地学农、学工、学军，教育行政管理机构的业务工作陷于瘫痪，加之批判“师道尊严”，一度造成“读书无用”的社会风气，教育规模和质量都急剧下降。

1977年，中央召开科学和教育座谈会，在《关于科学和教育工作的几点意见》中提到了教育体系的恢复与重建等问题，为教育事业体制的拨乱反正和整顿恢复奠定了思想基础，教育事业体制的秩序恢复与重建也随之展开。

学制的规范与重建，以及教育行政体制的恢复使教育事业迅速摆脱了混乱局面。在基础教育方面，1978年1月，教育部颁发《全日制十年制中小学教学计划试行草案》，对中小学的任务、学制、学时、课程等作了规定，明确“全日制中小学学制为十年制，小学五年、中学五年。中学五年按初中三年、高中二年分段。”⁽²⁸⁾同年，教育部重新颁布《关于试行全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《关于试行全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，规定全日制小学由县（市属区）教育行政部门统一领导和管理，全日制中学原则上由县以上教育行政部门领导和管理。1980年12月，中共中央、国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，明确指出，“中小学学制，准备逐步改为十二年制。今后一段时期，小学学制可以五年制与六年制并存，城市小学可以先试行六年制，农村小学学制暂时不动。”⁽²⁹⁾在高等教育方面，1977年10月，国务院批转教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》及《关于高等学校招收研究生的意见》，规定凡是工人、农民、上山下乡知识青年、复员军人、干部（年龄可放宽到30周岁）和应届毕业生，只要符合条件的都可报考，高等教育重新步入规范化轨道。1979年9月，中共中央批转教育部党组《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定〉的报告》，同意对高等院校实行统一领导、归口管理。

随着经济体制改革的逐步深入，地方财政的力量日益增强，原有的集中型管理体制已不适应形势发展的需要，教育体制改革由此被提上议事日程。1985年5月，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，要求“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简放政权，扩大学校办学自主权；调整教育机构，相应地改革劳动人事制度。”《决定》在教育体制改革方面的主要措施包括：①把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行9年制义务教育。认为实行基础教育由地方负责，分级管理的原则，是发展教育事业、改革教育体制的基础环节；②调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；③改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高校办学自主权；④加强党和政府对教育的领导，调动各方面积极因素，保证教育体制改革的顺利进行⁽³⁰⁾。

1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，指明了教育改革进一步发展的方向。《纲要》提出，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。《纲要》明确了教育体制改革的主要内容：①改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；②深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制；③深化高等教育体制改革。要求逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制；④改革高等学校的招生和毕业生就业制度；⑤完善研究生培养和学位制度；⑥改革对高等学校的财政拨款机制。不同层次和科类学校的拨款标准和方法有所区别，逐步实行基金制，在政府预算下达的教育经费之外，学校可依法筹集资金；⑦加快教育法制建设⁽³¹⁾。1995年3月，八届全国人大三次会议通过《中华人民共和国教育法》，这既是保障和促进教育改革与发展，落实科教兴国战略的带有全局性的重要举措，也为教育事业体制改革的进一步深入提供了法律依据。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，教育事业的分级管理体制逐步显现出诸多弊端，尤其是教育发展的严重不平衡引发了社会对教育公平的普遍关注，教育事业体制的调整势在必行。2001年6月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》颁发，基础教育开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的新体制⁽³²⁾。2002年5月，国务院颁发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，要求切实推进农村义务教育管理体制的改革，并提出了四个方面的新要求：一是明确各级政府责任，加强对农村义务教育的领导和管理；二是建立义务教育经费保障机制，保证农村义务教育投入；三是完善人事编制管理制度，加强农村中小学教师队伍建设；四是建立健全监督机制，保证农村义务教育健康发展⁽³³⁾。“以县为主”的教育管理体制明确了县级政府在义务教育中的地位和作用，强化了县级政府的职责，有利于县域范围内学校布局调整和教育资源的优化，促进了义务教育事业的发展。

2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》对义务教育的管理体制进行了更为合理的定位。《义务教育法》明确“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”⁽³⁴⁾。新体制加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时也强调了县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。当然，由于经济发展水平和历史文化等方面的原因，义务教育管理新体制仍然存在诸如区域差异、经费投入不足等亟待解决的问题。

高等教育体制改革的进程也在持续推进。1994年召开的全国高教管理体制改革座谈会认为，必须逐步淡化长期以来的高校隶属观念，加强地方对本地区高等教育的统筹与协调，变条块分割为条块结合，充分发挥部门和地方两方面的办学积极性，通过联合办学等措施，逐步过渡到中央与地方两级管理，多渠道筹措经费，最终实现高校面向社会自主办学的、适应社会主义市场经济发展要求的新体制。1998年全国第三次教育工作会议后，国务院相继批转了《关于撤并部门所属学校管理体制的决定》、《关于调整五个军工总公司所属学校管理体制的实施意见》、《关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》等文件。1998年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国高等教育法》，以法律的形式巩固了前一阶段高等教育管理体制改革的成果。

2000年，第三次国务院部门（单位）所属学校管理体制改革展开，经过此后8年多的持续调整，高等教育的部门办学体制框架基本被打破。原来由62个国务院部门（单位）管理的367所普通高校，现在变为由10余个部门（单位）管理120所左右，其中，由教育部直接管理71所，其他少数部门管理50所左右⁽³⁵⁾。至此，高等教育体制改革迈出决定性步伐，中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的高等教育新体制初步形成。目前，高等学校在办学体制、学生缴费、分配体制、内部后勤管理体制等方面都出现了许多积极的变化。同时，高等教育快速发展过程中也出现了一些不容回避的问题，某些地方片面强调教育产业化以及无原则的“合校”等，使得高等教育出现了不同程度的质量下降问题。

在我国由人力资源大国向人力资源强国转变的过程中，教育事业体制面临着深层次的变革。针对现实中的难点和热点问题，2010年2月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》公开征求意见稿，对各级各类教育的改革进行了规划，并提出了未来10年的远景目标。《教育规划纲要》提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”20字工作方针，强调推进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。要求建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式⁽³⁶⁾。2010年5月和6月，国务院常务会议和中央政治局会议先后审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》。推进教育改革的思路由此日渐清晰，与以往着眼新旧体制转轨不同的是，今后改革的重点将是在革除既有体制性障碍的过程中，着力于教育事业新体制的构建。

2.科技事业体制的改革历程

“文革”后，科技体制重建的速度较快，但基本上以建国初的科技体制为蓝本。传统的计划科技体制在国际封锁和国内科技资源稀缺的情况下，将有限的科技资源向战略目标领域动员与集中，为社会经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题，从整体上缩小了中国科技与世界先进水平的差距。但是，随着社会经济的发展，原有科技事业体制深层结构中的固有弊端，包括行政干预过多，科技与经济脱节、技术扩散存在障碍等逐渐暴露，科技活动越来越不能满足现代化建设的需要，科技事业体制改革势在必行。

1978年，邓小平在全国科学大会上提出“科学技术是生产力”的重要观点，揭开了科技体制改革的序幕。1981年2月，国家科委党组向中共中央、国务院提交《关于我国科学技术发展方针的汇报提纲》，具体阐述了科技体制改革准备着重抓好的几件事：一是加强企业的科学技术研究，二是促进科研单位同生产单位相结合，三是整顿科研机构，四是改进科研经费的管理。随后，中共中央、国务院转发了这份《汇报提纲》，并强调，“为使科学技术在国民经济中真正发挥作用，现行体制需要逐步加以改革”⁽³⁷⁾。

1985年3月，中共中央颁布《关于科学技术体制改革的决定》，标志着科技体制改革进入全面启动阶段。《决定》确立了科技体制改革的主要内容：①在运行机制方面，要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科技工作，国家包得过多、统得过死的弊病；在对国家重点项目实行计划管理的同时，运用经济杠杆和市场调节，使科技机构具有自我发展的能力和自动为经济建设服务的活力；②在组织结构方面，要改变过多的研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产脱节，军民分割、部门分割、地区分割的状况；加强企业的技术吸收与开发能力和技术成果转让为生产能力的中间环节，促进研究机构、设计机构、高等学校、企业之间的协作和联合，并使各方面的科技力量形成合理的纵深配置；③在人事制度方面，要克服“左”的影响，扭转对科技人员限制过多、人才不能合理流动、智力劳动得不到应有尊重的局面，造成人才辈出、人尽其才的良好环境⁽³⁸⁾。

以1992年《国家中长期科学技术发展纲领》的发布为标志，科技体制改革进入推进阶段。这一阶段的主要政策走向是按照“稳住一头，放开一片”的要求，分流人才，调整结构，推进科技经济一体化的发展。“稳住一头”包括两方面含义：一是国家稳定支持基础性研究，开展高技术研究和事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发，形成优势力量，力争重大突破，提高整体科技实力、科技水平和发展后劲，保持一支能在国际前沿进行拼搏的精干科研队伍。二是对研究机构分类定位，优化基础性科研机构的结构和布局，为准备“稳住”的科研院所提供现代科研院所的组织体制和模式。“放开一片”是指放开各类直接为经济建设和社会发展服务的研究开发机构，放开科技成果商品化、产业化活动，使之以市场为导向运行，对经济建设和社会发展做出贡献⁽³⁹⁾。

在前期改革推进的基础上，加强国家创新体系建设、加速科技成果产业化成为此后科技体制改革的主要政策走向。1996年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国促进科技成果转化法》；1998年，国务院决定对国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研院所进行管理体制改革，并发布《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》和《中国科学院关于开展“知识创新工程”试点的汇报提纲》；1999年，国务院办公厅转发科技部等七部委《关于促进科技成果转化的若干规定》。上述法规政策的出台推进了科技成果转化的进程。《关于建立风险投资机制若干意见的条例》、《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》的颁发，以及科技型中小企业技术创新基金的设立，则在加强和促进技术创新方面发挥了重要的作用。

2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要深化科技体制改革。《决定》期望在科技工作的宏观调控、军民结合，以及自然科学与社会科学的融合问题上有所突破，而这三个方面都是多年来困扰科技发展的重大体制性障碍。同年，全国科技工作会议提出我国科技发展“三步走”的战略，要求“在科技体制改革取得突破基础上，尽快建立国家创新体系。”⁽⁴⁰⁾2006年2月，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》发布，指出了科技体制改革的重点任务，即支持鼓励企业成为技术创新主体；深化科研机构改革，建立现代科研院所制度；推进科技体制改革；全面推进中国特色国家创新体系建设⁽⁴¹⁾。2007年，党的十七大报告强调要“深化科技管理体制改革，优化科技资源配置，完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境”，明确了进一步深化科技体制改革的方向⁽⁴²⁾。至此，科技体制改革进入深层调整阶段。(www.xing528.com)

3.文化事业体制的改革历程

十一届三中全会后，文化事业体制大致恢复到“文革”前的体制格局。经过思想上的拨乱反正，文化事业出现复苏和繁荣，但原有文化体制的弊端也日渐暴露：专业文艺团体重复设置，机构臃肿、冗员过多；文艺团体开支由国家财政负担，收入分配上存在严重的平均主义现象；缺乏有效的人员流动和优胜劣汰机制。可见，文化事业体制的改革和完善已迫在眉睫。

1979年，邓小平在中国文学艺术工作者第四次代表大会上提出了新时期文艺事业发展的指导方针，为文化体制改革指明了方向，文化体制改革此后逐步展开。这一时期文化体制改革的主要进展包括：

（1）改革国家统包统管的旧体制模式，调整艺术部门（团体）的布局，优化资源配置，精简专业艺术表演团体，合并或撤销重复设置的院团。

（2）借鉴经济体制改革的经验，推行“承包经营责任制”，解决统得过死和“大锅饭”等体制弊端。同时实行“以文补文”、“多业助文”等措施，解决文化单位的经济困境。

（3）在坚持国家对文化事业单位扶持方针的前提下，探索文化融资的新的实现形式。在1989年中共中央发布的《关于进一步繁荣文艺的若干意见》中，提出“双轨制”的改革意见，即除了国家扶持的全民所有制文化单位，还应有实行多种所有制形式的表演艺术团体。

（4）文化市场的地位得到承认，文化的产业属性逐步显现，以营业性舞会和音乐茶座为发端的文化市场日益活跃。1988年，文化部和国家工商局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，首次正式提出“文化市场”的概念，初步明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针⁽⁴³⁾。上述改革措施拉开了文化体制改革的帷幕，促进了文化事业的发展，但较之其他事业领域的体制改革而言，文化体制改革显然理论准备不足，思想不够解放。

从1992年到2002年，文化体制改革进入系统展开和稳步推进阶段。1992年，党的十四大报告强调要“积极推进文化体制改革，完善文化事业的有关经济政策”⁽⁴⁴⁾，为文化事业的发展繁荣提供了前所未有的良好机遇，也有力推进了文化体制改革。1996年，党的十四届六中全会进一步提出了促进文化体制改革的一系列重要方针，认为“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路，改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才。”⁽⁴⁵⁾2000年，党的十五届五中全会首次在党的中央文件中正式使用“文化产业”的概念⁽⁴⁶⁾，标志着党对文化属性的认识发生了重要转变，对深化文化体制改革产生了决定性的影响。这一阶段，文化体制改革的重要举措包括以下内容：一是改革经费投入机制，推动艺术院团内部改革。二是改革广播电台、电视台预算管理体制，采取预算包干的管理办法。三是以组建大型文化集团为突破口，加快市场整合和结构调整。四是完善国家文化经济政策，为文化体制改革创造良好环境。随着文化体制改革的深入，各项文化事业不断发展壮大，对于文化体制改革意义和文化建设战略地位的认识也进一步深化，但文化体制改革仍不够充分到位，文化事业的发展也主要表现为规模的扩大和数量的扩张⁽⁴⁷⁾。

2002年党的十六大以后，文化事业体制改革向纵深推进，改革的目标方向、原则要求、主要任务和实施重点等更加明确。党的十六大首次将文化分成文化事业和文化产业，并且明确了文化体制改革的方向和目标。2003年，党的十六届三中全会进一步深化和明确了文化体制改革的目标，即按照社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。同年，中央召开文化体制改革试点工作会议，确定北京、上海、广东等9个地区的35家不同类型文化事业单位具体承担试点任务，为制定文化体制改革总体方案，全面推进文化体制改革作准备。2004年，党的十六届四中全会首次提出“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”，指出要“进一步革除制约文化发展的体制性障碍”⁽⁴⁸⁾。 2005年，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》，对进一步推进文化体制改革的指导思想、原则要求、目标任务作了全面部署⁽⁴⁹⁾。2007年，党的十七大提出要“深化文化体制改革，完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新的政策，营造有利于出精品、出人才、出效益的环境。”⁽⁵⁰⁾2008年4月，中央召开全国文化体制改革工作会议，强调要深入贯彻落实党的十七大精神，推动文化体制改革不断取得新的实质性进展。2009年8月，中央文化体制改革工作领导小组在南京召开全国文化体制改革经验交流会，分专题部署了文化体制改革重点工作。至此，文化事业体制改革的步伐明显加快。

4.卫生事业体制的改革历程

“文革”期间，医疗卫生服务供给严重缺乏。由于“文革”的破坏，医疗卫生设备破烂陈旧、医疗卫生人员短缺、管理和技术水平较低、规章制度不健全、卫生经费短缺，加之医疗服务价格低下，医院赔本经营，群众就医的需求大大超过医疗服务的供给。就此，卫生事业体制改革的首要目标是改变政府独家办医的局面，实行多种形式办医，鼓励企业、部队的医疗机构对社会开放，鼓励闲散的个体医务人员开业行医。同时，采取措施调动公立医院职工的积极性，加强医院经济管理，实行各种形式的经济责任制，克服医院“大锅饭”、不核算的现象。

1979年，卫生事业改革随着经济体制改革的推进而逐渐拉开帷幕。是年，卫生部联合财政部和国家劳动总局发布《关于加强医院经济管理试点工作的意见》，提出要用“经济方法管理医院的业务活动和财务收支”⁽⁵¹⁾。按照《意见》的要求，试点医院开展了“五定一奖”（即定任务、定床位、定编制、定业务技术指标、定经费补助、完成任务奖励）工作，并制定各项有关的定额标准和规章制度。同时，对医院的经费补助实行“全额管理、定额补助，结余留用”，将包工资的办法逐步改为按编制床位实行定额补助的办法。1980年，国务院批转卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，打破了公立医院一统天下的局面，进一步激发了医院引进经济管理方法的积极性。此后，卫生部先后发布《全国医院工作条例》、《医院工作制度》和《医院工作人员职责》，建立健全了医院日常运作的相关制度规范。1981年，国务院批转卫生部《关于解决医院赔本问题的报告》，提出“对公费医疗和劳保医疗实行按不包括工资的成本收费，门诊挂号费职工个人除按现行标准交费外，超过部分分别由公费医疗和劳保医疗报销；对城镇居民和农民的收费标准不变。”⁽⁵²⁾两种收费制度的实行，一定程度上改善了医院经费短缺的状况。这一时期的改革确立了医疗机构的经济主体地位，逐步完善了其内部管理，但并没有涉及体制上的真正变革。

针对卫生经费投人不足，卫生事业发展缓慢的局面，政府推出了一系列扩大医疗卫生机构自主权的政策措施，医疗卫生体制改革由此正式启动。1985年，国务院转发卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，认为“必须进行改革，放宽政策，简政放权，多方集资，开阔发展卫生事业的路子，把卫生工作搞活。”⁽⁵³⁾《报告》的出台初步调动了医务人员的工作积极性，医疗卫生机构的管理水平和工作效率此后都有所提高。为进一步增强医疗卫生机构的活力，扩大医疗卫生服务的潜力，国务院于1989年批转卫生部等部委《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》。《意见》提出了医疗卫生事业改革的进一步举措：积极推行各种形式的承包责任制；允许有条件的单位和个人在确保医疗卫生服务质量及坚持社会效益的前提下，从事有偿业余服务，有条件的项目也可进行有偿超额劳动；医疗卫生服务的收费，要根据不同的设施条件、医疗技术水平拉开档次；卫生防疫、妇幼保健、药品检验等单位根据国家有关规定，对各项卫生检验、监测和咨询工作实行有偿服务的收入，可用于改善职工的工作条件和生活待遇；医疗卫生事业单位实行“以副补主”、“以工助医”⁽⁵⁴⁾。随着卫生事业体制改革的推进，医疗卫生事业的规模不断扩大，装备质量和技术水平得到明显改善，但也暴露出诸多问题，包括公共卫生投入严重不足、农村医疗卫生防疫体系遭到破坏、部分医疗机构开始追逐利润，忽视了其公益服务属性等。

1992年，随着社会主义市场经济体制目标的确立，医疗卫生事业也在结合自身特点探索符合社会主义市场经济体制要求的卫生事业体制。是年，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》，在卫生事业的筹资渠道、办医模式、补偿机制、服务价格体制、人事分配制度等方面提出了改革措施。根据这个文件，卫生部按照“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，要求医院在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩⁽⁵⁵⁾。1994年，国务院发布《医疗机构管理条例》，对医疗机构的规划布局和设置审批、登记、执业、监管及相关法律责任进行了规定，将医疗机构执业管理工作纳人法制轨道。1996年12月，首次全国卫生工作会议在北京召开，大会确定了卫生工作的奋斗目标、卫生改革的目的和任务。次年，中共中央、国务院发布《关于卫生改革与发展的决定》，明确了卫生工作的奋斗目标和指导思想，提出了卫生改革的若干举措。

2000年，国务院办公厅转发国务院体改办等部委《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》，开始城镇医疗体制改革。《指导意见》确立了改革目标，即建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民的健康水平。《指导意见》还提出了医疗机构分类管理、转变公立医疗机构运行机制、改革公立医疗机构管理体制、实行医药分开核算、分别管理等改革举措⁽⁵⁶⁾。值得注意的是，《指导意见》中的“鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团。盈利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税”等内容，引起了社会各界的极大关注和激烈争论，被解读为替完全市场化的“医改”开了绿灯。同年，卫生部等4部委联合推出《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》，把医疗机构分为营利性与非营利性两种类型，较大规模的“市场化”医改从此开始。

卫生事业体制改革演进过程也伴随着一些不和谐的因素。卫生事业体制改革涉及不同层面的内容，其中医疗保险制度改革的核心是建立分担机制，使国家不再“包揽过多”；医疗机构改革的重点是调整医疗服务价格体系，建立“合理的补偿机制”；药品生产流通体制改革则着眼于引入竞争机制⁽⁵⁷⁾。上述举措通过竞争以及民间力量的广泛介入，全面提升了医疗服务的供给能力，但也使医疗卫生供给面临着公平性下降和宏观效率低下的悖论⁽⁵⁸⁾。2005年，卫生部副部长马晓华严厉批评了公立医疗机构公益性淡化、过分追求经济利益的倾向，强调应当坚持政府主导的同时引入市场机制⁽⁵⁹⁾。同年，国务院发展研究中心和世界卫生组织（WHO）的合作研究报告指出：中国医疗卫生体制改革“从总体上讲是不成功的”⁽⁶⁰⁾，此报告被广泛解读为——“医疗卫生体制改革的失败是由市场化改革所致”，由此激发强烈的社会情绪，“医改”成为社会焦点议题。2006年9月，由11个有关部委组成的医改协调小组成立，新一轮医改正式启动。2007年年初，医改协调小组委托相关机构进行独立、平行研究，为决策提供参考依据。5月底，国家发改委等部门组织召开中国医药卫生体制改革国际研讨会，对医改方案进行评审。此后，医改方案一直在酝酿之中。

2007年10月，党的十七大报告首次完整提出了中国特色卫生医疗体制的制度框架。党的十七大报告强调要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务⁽⁶¹⁾。党的十七大报告指明了卫生事业体制改革的基本思路和总体框架，推动了卫生事业体制改革的发展。

2009年4月，中共中央、国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》。《意见》提出要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平，促进社会和谐⁽⁶²⁾。与以往不同的是，这次医改新方案摈弃了此前过度市场化的做法，承诺强化政府在基本医疗卫生制度中的责任。