事业单位体制特征及改革研究

2.1.2　传统事业单位体制的特征

计划经济体制初步形成的同时，作为政治体系微观化缩影的传统事业单位体制也基本定型，此后虽然作过局部性的调整和补充，但与计划经济体制相适应的事业单位体制并未出现结构性变化。政事不分是传统事业单位体制的根本特质，国家对事业单位统包统揽，既承担举办社会事业的无限责任，又借此实现对社会事务的全面控制，而事业单位的职能中也蕴含着某些政府色彩。事实上，传统事业单位体制的若干特征不过是政事不分特质在不同维度上的具体表征而已。

1.举办主体单一化

事业单位自产生之日起就成为政府的衍生品和附属物，政府是事业单位的唯一举办主体。计划经济体制下，由于国家政府控制了全部生产资料和绝大部分生活资料，并通过国家政权和行政命令方式配置上述资源，国家直接对社会、政治、经济等领域进行全面管理，设立和发展教、科、文、卫等社会事业组织便成了国家政府的应然职责，由国家投资、政府举办事业单位也就顺理成章。由于政府是公共物品的唯一生产者和供给者，除政府以外的其他社会组织无法也没有相应的渠道参与公共物品的生产和供给。由此，在社会事业领域便形成了国家政府一统天下的基本格局，私人和其他社会力量既没有能力也不被允许兴办公共服务组织，事业单位的日常运作和人员管理全部由政府包办。

2.管理权限集中化

管理权限集中是传统事业单位管理体制的重要特征。管理权限集中化主要体现在两个层面，即横向管理权限主要集中于党组织系统，纵向管理权限主要集中于上级主管机关和政府⁽¹⁵⁾。以科技事业单位为例，从横向来看，科技事业单位的领导人员由党组织任免和管理，国家机关（尤其是国家权力机关）往往未能行使法定权力；从纵向来看，从中央到地方都设有科技事业管理机构，对上执行国务院、国家科委和上级主管部门的指示，对下属的科技事业单位则具有决定性的制约关系。总之，事业单位人员的身份由国家赋予并由国家所有，国家将所有权延伸至个体，事业单位的人事管理缺乏必要的自主权。此外，国家还直接或委托主管部门通过计划手段控制事业单位的预算、财务、考核等各项事务。

3.经费来源供给化(www.xing528.com)

与计划经济体制下统收统支的财政管理体制相适应，事业经费来源也实行由国家财政统包供给的办法。在计划经济体制下，一般认为，事业单位没有生产功能，也不应该存在生产性收入，因此，事业单位没有自我生存与发展的能力，属于纯粹的消耗性部门，只能依靠国家财政来供养，国家应该为事业单位提供所有事业经费的来源。早在1963年的《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》中，就明确了事业单位“经费由国家事业费开支”⁽¹⁶⁾。事实上，国家不仅承担了所有事业经费的供给，而且为事业单位制定了统一的事业财务制度，包括事业单位经费预算收支科目，事业单位预算级别，事业单位活动中有关事业经费的领拨、缴销、运用、管理、监督等具体规定，以及各种名目繁多的开支范围及其标准⁽¹⁷⁾。

4.资源配置计划化

传统事业单位体制下的事业资源配置具有典型的计划性特征。计划经济体制的重要特点在于国家是全部社会经济活动的决策者和指挥者，在资源配置上细化行政能力，国家计划在资源配置方面起着基础性的主导作用。与所有其他领域一样，国家也通过计划配置事业资源，为事业单位制订发展计划，事业单位基于政府及其主管部门的行政指令，而非社会发展需要和公众需求完成各项社会事业活动。具体来说，事业单位的人财物、产供销基本掌握在政府及其主管部门手中，政府以计划的方式制定事业发展目标、拨付事业经费、分配物资指标、调配人力资源、划分服务范围、规定服务对象，将公共服务供给者的事业单位与服务接收者人为地隔离开来，市场机制在事业单位各类资源配置中的作用无从发挥。

5.人事管理行政化

事业单位传统人事制度依附于大一统的干部人事制度，政事不分和政事一体化必然催生事业单位人事管理的行政化色彩。新中国成立后，国家实行高度集中统一的“一揽子”统管干部方法。虽然其后中央多次调整干部管理权限，但事业单位干部管理一直按照机关干部人事管理模式统一管理，在人员配置、考核、奖惩、工资福利、离（退）休等人事管理的若干具体环节上，大多适用机关人事制度的具体规定。在大一统的干部体系中，事业单位干部与国家权力机关、行政机关、司法机关的干部一样，都统一套用1956年形成的行政级别和职务等级工资，都统一适用各项人事管理政策法规，人事管理活动具有浓厚的行政化色彩。