大一统的干部人事制度：事业单位人事制度改革研究

1.3.2　大一统的干部人事制度

中华人民共和国成立后，革命根据地时期的干部人事管理规范在新的历史条件下得到了延续。建国初期保留了根据地时期的干部管理体制，除军队系统外，所有干部都由中央及各级党委组织部门统一管理。1949年10月在政务院设立人事局，同时在内务部、财政经济委员会、文化教育委员会和政法委员会内设立人事机构，协助中央组织部管理干部。随着经济社会生活逐渐步人正轨，干部队伍的规模不断扩大，原先单独由组织部门管理干部的体制已不能适应工作需要。1950年11月撤销上述五个部门，成立中央人事部，地方各级军政委员会、各级政府也设立人事部门，形成了政府人事部门协助党的组织部门管理政府系统干部的管理体制。1950年12月，仿照苏联共产党干部职务名称表的做法，经中央同意，中央组织部拟定了中央管理的干部职务名称表和各级党委管理的干部职务的范围，并提出了相应的管理办法和实施步骤。

1953年11月，借鉴苏联干部管理的经验，中央作出了《关于加强干部管理工作的决定》，建立起在中共中央及各级党委组织部门统一领导、统一管理下的分部、分级的干部管理体制。所谓分部管理，是指按工作性质及其所在部门，将全体干部分为九大类，⁽⁷⁰⁾除军队干部仍由军委有关部门负责管理外，其余分别在中央及各级党委组织部门的统一领导下，由各部门分别进行管理。所谓分级管理，是指在中央和地方各级党委之间建立分工管理各级干部的制度。凡属于担负全国某个方面重要职务的干部，均由中共中央管理，其他干部则由中共中央局、分局及各级党委分工管理，管理的层次是分别管理党政机关下属两级机构中担任主要领导职务的干部。1954年，撤销中央人事部，成立国务院人事局。同时明确政府人事工作是党的干部工作的重要组成部分，人事部门协助组织部门做好干部管理工作，逐步形成了较为完整的干部人事管理体系。从1949年建国至1957年计划经济体制初步成型的时间内，党和国家以条例、规定、决定、通知等形式，陆续颁布了一批人事文件和法规，从而在干部人事管理的若干方面形成了规范化的制度，大一统的干部人事制度基本得以确立。

在干部任免方面。1949年通过《中央人民政府政务院关于任免工作人员的暂行办法》，1951年颁发《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》，对于中央人民政府委员会、政务院、大行政区和省人民政府分别任免干部的权限、范围、程序和手续等作了明确的规定。1953年和1954年，中央组织部先后发出《关于政府干部任免手续的通知》和《关于干部任免审批工作中若干具体问题的通知》，1957年，国务院颁布《国务院任免行政人员办法》，同年，第一届全国人民代表大会常务委员会颁布《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》。其后，国务院还颁发了一些干部任免的文件和法规，对任免国家机关工作人员的主管机构、程序和审批手续等问题作了进一步的规定。

在干部考核方面。新中国成立后的干部考核工作，长期以来主要实行干部鉴定制度。1949年，中央组织部颁发《关于干部鉴定工作的规定》，阐明了干部鉴定的性质和目的，并就干部鉴定的内容和方法作出了明确规定。同时，强调在提拔使用干部时要由组织进行全面考察。

在干部奖惩方面。1952年，政务院颁布《国家机关工作人员奖惩暂行条例》，确立了新中国的干部奖惩制度。1957年，第一届全国人民代表大会常务委员会通过《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，充实和发展了原有的奖惩制度。其他国家机关、人民团体、企事业单位的干部奖惩工作参照执行。这个规定一直沿用至《中华人民共和国公务员法》颁布实施才废止。(www.xing528.com)

在干部教育培训方面。建立了以党校和行政干部学校为中心的干部培训体制，基本形成了一套干部培训制度。中央先后多次发布干部培训的有关文件，包括《关于在职干部学习问题的通知》（1950年）、《关于加强理论教育的决定（草案）》（1951年）、《关于加强干部文化教育工作的指示》（1953年）、《关于轮训全党高、中级干部和调整党校的计划》（1954年）、《关于制定干部训练工作规划的通知》（1956年）等。虽然没有制定系统和综合性的干部培训法规，但在上述文件的规划和指导下，形成了以党校和干校为主要基地的干部教育培训网络，并开展了以补习文化知识和学习政治理论为主要内容的干部教育培训活动。

在干部报酬方面。建国后，在干部待遇上存在着工资制与供给制并存的局面。多数干部仍沿用战争年代的“供给制”，即由国家定期发给一定数量伙食、服装和津贴的制度，后改为“包干制”，即由国家定期将伙食、服装折成米或款以包干形式发给干部的制度。1952年统一改为“工资分”制，即以工资分作为供给制人员的津贴标准和工资制人员的工资标准，每一工资分的分值均以实物计算。与此同时，一部分国家机关、企事业单位的干部和职工实行工资制，以一市斤小米的价格为计算单位，工资按照米价折款发给本人。此外，还有部分干部实行部分供给、部分工资制。1955年，国家财政状况的好转为工资货币化改革创造了条件，国务院发布了《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》，取消工资分制，开始实行按货币工资标准的职务等级工资制。

在干部福利制度方面。中华人民共和国建立初期，国家对干部实行房租补贴、长江以北地区的冬季取暖费补贴；1956年以后，先后实行地区生活费补贴；地质普查和勘探职工野外工作补贴；国家干部生、老、病、残、伤、死等保险和集体福利、困难补助以及公费医疗等制度。在休假制度方面，实行法定节假日，以及探亲假、婚丧假、病假、事假等制度。随着国家经济的发展，对干部的福利待遇又在不断完善⁽⁷¹⁾。

在干部退休退职方面。自1955年1月周恩来在一次国务院汇报会上第一次提出干部退休问题以后，中央机关就着手建立干部退休制度。1955年12月，国务院颁布《国家机关工作人员退休处理暂行规定》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，在法律上确定了国家干部的退休退职制度。

到1957年，在计划经济体制初步形成的同时，由根据地人事制度发展而来的传统干部人事制度也基本成型。此后，直至1977年，这一传统干部人事制度除了作过一些局部性的补充及调整、逐步发展得更为完备之外，并没有出现过重大的结构性变化。蕴含根据地人事制度特质的传统干部人事制度，之所以在新中国成立后的和平建设时期能够长期实行，是与同期形成的计划经济体制密切相关的。简言之，1957年基本成型的传统干部人事制度，是一种由革命根据地时期人事制度发展而来的，并与计划经济体制相依存的人事制度。