事业单位人事制度改革成果

1.2.2　事业单位人事制度的特征

尽管不同类型的组织在组织目标、运作机制、资金来源等方面都有着较多的差异性，但作为对人事关系进行管理的，较为稳定的体制模式和行为规则，任何组织的人事制度都必然具备某些共同的规定性或同质性。一般说来，任何组织的人事制度都具有普遍性、相对稳定性、系统性和法制性等基本特征。

（1）普遍性。即人事制度的某些共性成分或规律普遍存在于所有组织的人事管理活动之中，并且对组织中的任何人和事均无例外地发生制约作用。一方面，尽管制度环境的差异性使得各种不同类型组织的战略目标、人员构成、运作机制等也都各有不同，但人事制度普遍地存在于任何组织之中。任何组织都存在对人和事的关系进行协调的管理活动，科学合理的人事管理制度是组织达成战略目标的有效前提，因此，各种组织的人事制度中也必然存在某些共通性的基本规律。换言之，这些规律性的要素，比如对个体的激励约束机制、对群体的协调整合机制等普遍存在于各种类型的组织之中。另一方面，从理论上讲，人事制度所设定的基本规则对组织中的任何个体或群体是普遍适用的。不管个体在组织层级中处于什么位置，也不管个体的知识、学历、经验等有何差异，都必须普遍遵守人事制度的基本规则。

（2）相对稳定性。即组织人事制度会随着时空条件的不同而有所变化，但它又是相对稳定的规范体系，即使其基础丧失，也还会在一定时期内发挥其影响力。一方面，任何组织都是依靠制度来维持的，制度一旦生成，就具有稳定性，如果朝令夕改，变更过于频繁，必然造成组织的混乱。作为一种对人和事的关系进行协调的规范或准则，稳定和连续的人事制度能减少交易成本和烦琐程序，避免组织中人的行为的不确定性，从而保证组织决策的科学性和合理性。另一方面，随着时空条件的变迁，组织人事制度也需要随之发生变化。“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化时，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整。”⁽⁴⁷⁾制定科学合理的人事制度本身不是组织的目的，它只是达成组织战略目标的手段，当组织内外环境要素出现变化时，人事制度的某些规则和结构也要随之采取相应的调整。

（3）强制性。即组织人事制度的实施是有某种强制性措施作为保障的，人事制度一旦确立，那么组织中的任何人都必须遵守和履行这种人事活动的基本规则。任何制度都是以强制性为显著特征的，组织人事制度也不例外。人事制度是人事活动规则的集合体，这些规则一般都是以法律法规等强制手段为后盾的。换言之，组织人事制度的内部结构、类型、角色承担等，都是由有关法律法规明确规定的，只有做到有法可依，有章可循，才能保证组织有效达成组织战略目标。当然，对于不同类型组织的人事制度而言，强制性程度及其依据是有所差异的。一般说来，对于公共部门而言，国家会颁布专门的公职人员法律法规体系予以规范，任何部门都无权私自更改；而对于企业而言，主管者在不违背国家有关法律法规（如企业法、劳动法等）的前提下，可以结合组织具体情况制订较为灵活的人事活动规则。虽然如此，可以明确的是，组织人事制度一旦设立，其权威性也随之确立，任何组织成员都必须严格遵守。

（4）系统性。即为达成组织中人和事关系协调的目的，组织的人事制度不可能单独发挥作用，必须在特定的环境要素中与其他不同层次的制度安排相配合，形成一套行之有效的制度体系。人事管理制度是人事管理系统的静态表现，但这种静态表现仅仅是人们为了研究的方便而将其从系统整体中抽出来的，其本身仍处在人事管理系统的有机整体中。比如，组织人事制度的相关规定必须符合国家的法律法规，必须与组织战略目标的达成相吻合。再如，人事制度须与组织的其他具体制度（如财务制度、资源调配制度等）相互配合，而组织人事制度内部若干环节（如招聘、考核、培训、报酬等）的规则也是密切相关的。总之，人事制度不是机械的、僵死的组织外壳或规章条文，组织人事制度与其内外系统的各个环节之间应该密切相关和协调互补，如此才能从发挥人事制度的整体功效。

公共部门人事制度与企业人事制度有某些相似之处，都具备组织人事制度的基本特点，也都遵循人事管理活动的基本规律，但在许多方面又有所区别。一般说来，较之企业的人事制度，公共部门人事制度的独特性主要体现在以下几个层面：一是公共性，即公共部门人事制度所规范的是国家公职人员，而企业人事制度管理的是直接从事生产经营活动的企业工作人员。二是公益性，即公共部门人事制度设立的目的在于其公益性目标，通过人与事的协调提升社会公共服务的能力和品质，企业人事制度的目标在于盈利，是为企业创造更多的经济效益。三是法制性。即国家通过法律明确规定公职人员的权利义务，以及规范公共部门的人事行为，而对于企业而言，在不违反国家基本法律的前提下，可以通过各自制定的规章制度确定与其工作人员的权利义务关系并规范各自的人事行为。(www.xing528.com)

作为中国特色的公共服务供给组织，事业单位的人事制度脱胎于传统干部人事制度的基本范畴，就目前发展状况来看，依然没有完全摆脱其母体的影响。因此，事业单位人事制度除了具备公共部门人事制度的普遍特征外，还不可避免地在某些方面表现出一些差异性或独特性。

（1）依附性。长期以来，在我国庞大的事业组织体系中，政府充当事业单位举办者或所有者、事业单位行政管理者、事业运营者或运行管理者等多重角色，国家直接控制或包办事业单位的运营，各类事业单位接受政府主管机关的领导，衍生为政府机关事实上的附属物，进而导致事业单位行政化，而事业单位人事制度则依附于大一统的干部人事制度。这种依附性既是事业单位人事制度的显著特征，也是事业单位行政化的主要根源，政府主管机关主要采用计划和行政的方式管理各类事业单位运行中的人和事，而各类事业单位的目标、任务、人员编制、岗位设置、人事任免等，均由政府主管机关掌控。随着现代化进程的推进，事业单位也在探索人事制度改革。党的十六大以来，原国家人事部先后出台了包括公开招聘、合同聘用、岗位设置、收入分配、人事争议处理、社会保险等在内的20多个事业单位人事制度的政策规定，与行业主管部门共同下发了10多个事业单位人事制度改革的实施意见和岗位设置管理的行业指导意见，事业单位人事制度改革在不断深化。但是，也必须清醒地看到，事业单位至今并未建立起符合自身特点和要求的人事管理制度，有效的选人用人机制、激励竞争机制和自我约束机制尚不健全，事业单位人事制度还未完全摆脱对政府机关的依附性。

（2）过渡性。作为中国特色的公共服务供给组织，事业单位是在建国以后逐步形成和发展起来的，其人事制度也正在从传统干部人事制度的框架中逐渐剥离出来，处于动态的变化发展过程之中，因而具有某种过渡性的特征。一方面，中央组织部和原国家人事部于2000年7月下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，提出了事业单位人事制度改革的基本思路，即“脱钩、分类、放权、搞活”，并且在事业单位分类管理体制、具体管理制度及内部用人机制方面提出了具体的目标要求⁽⁴⁸⁾。经过多年探索，事业单位人事制度改革不断推进，取得了初步的成效，人事管理制度逐步得到完善。另一方面，由于事业单位自身的特殊性、理论准备不足，以及政府推动力不足等原因，事业单位人事制度创新一直难以取得实质性的进展和突破，尤其是当公务员制度实施入轨和国有大中型企业正在逐步建立现代企业制度的时候，包括人事制度在内的事业单位各项制度的改革已处于制度变迁和改革进程相对滞后的境地，人事管理制度的改革和完善迫在眉睫。就此而言，事业单位人事制度具有过渡性的特征。

（3）不规范性。经过多年的改革和发展，事业单位人事管理活动的效率和法制化程度都有了一定程度的提高，但成型于计划经济体制下的干部人事制度的积弊依然存在，而脱胎于这一制度框架的事业单位人事制度也依然没有摆脱其母体的消极影响，人事制度的规范性程度亟待提升。很多事业单位人事管理活动都存在诸如管理主动性缺失，定位于传统支持性事务工作层面、粗放和非系统的管理体系，激励措施不力等问题。比如，事业单位人员招聘工作，大多考察应聘者的教育背景、知识水平、能力水平和以往的经验等表象特质，往往忽视对其动机、气质、性格、兴趣等潜在素质的探测和分析。这种基于工作分析和过去表现的选拔机制不可避免地具有明显的迟滞效应，而且其评价的信度容易受到面试考官的专业经验甚至是主观判断的影响，并不能保证事业单位招聘人员的素质优化。再如，事业单位人员考核工作也存在诸多不规范之处，包括考核内容设计过于笼统，考核指标简单粗放且缺乏效度，考核方法偏于定性，考核程序往往流于形式，考核结果不能有效运用于奖惩、培训、薪酬等人事管理其他环节等。

（4）不平衡性。不平衡性既表现在事业单位人事制度改革滞后于干部人事制度改革的整体进程，也表现为事业单位人事制度各单项环节的不配套。一方面，事业单位人事制度改革整体进程滞后。随着干部人事制度改革的不断推进，企业干部最先从传统干部人事制度中分离出来，基本形成与现代企业制度相衔接的人力资源管理制度；公务员制度的推行及《公务员法》的颁布实施，则标志着机关干部人事管理制度正逐步走向规范化和法制化。相对而言，事业单位人事制度改革的进展则显得较为缓慢，事业单位仍然缺乏充分的人事管理自主权。另一方面，由于对人事制度内部各环节的配套改革缺乏足够的认知，因而事业单位人事制度各单项环节改革推进处于一种不平衡的态势。各单项环节的改革措施必须系统配套或统筹协调，选择改革的突破口，无疑具有方法上的必要性和合理性，但其他环节的改革必须后续跟进，否则必然削弱改革的预期效用。事实上，在推进分配、聘用、岗位管理等改革项目的过程中，考核、报酬、奖惩等其他环节及单项制度的配套改革并没有随之跟进，一些陈旧的单项人事政策或制度仍在执行⁽⁴⁹⁾。