相关概念比较：事业单位人事制度改革研究

1.1.2　相关概念的比较

为进一步厘清事业单位概念的内涵和外延，需要将事业单位概念与其他相关概念进行比较和分析。

1.事业单位与企业组织、机关组织的概念比较

对事业单位与企业以及机关组织的比较，可以从设立动机、举办主体、经费来源、运作机理、激励方式等不同角度展开，而从这三类组织提供的社会物品的性质或服务领域进行梳理，则是较为常见的分析途径和判断依据。为此，首先需要对社会物品的分类予以简单描述。

社会物品的范围极其广泛，不仅物品本身的载体形态有所区别，而且在供给和需求状态方面也有很大差异，对社会物品的分类标准由此也纷繁复杂。长期以来，人们习惯于从价值取向的角度将社会物品区别为公共物品和私人物品，并且认为后者由市场进行运作，前者由政府提供制度安排。社会物品二分法有其存在的合理性，也有利于降低理论分析的难度，然而，这种笼统的划分方法的缺陷也是显而易见的，因为根据公益性的程度差异，公共物品本身也有不同的类型，二分法显然不利于对公共物品本身作进一步的探究。

目前比较普遍采用的分类方法是将“竞争性”和“排他性”作为对社会物品进行分类的两个基本标准。按照这两个分类标准，可以将社会物品区别为私人物品、纯公共物品、俱乐部类物品和公共池塘类物品（见表1-1）。具有竞争性和排他性的物品属于典型的私人物品，如衣服、食物等。按照是否同时具有非竞争性和非排他性的特征，可将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。所谓非竞争性，是指任何消费者对物品的消费都不影响其他消费者或整个社会的利益，非竞争性使物品的边际生产成本为零。所谓非排他性，是指某些物品在技术上不易排除众多受益者，或者虽然具有排他的可能性，但排他的成本昂贵，在经济上不可行。凡是同时具备非竞争性和非排他性的物品属于纯公共物品，如国防、法律、外交、环保等；在准公共物品中，凡是具备排他性和非竞争性的物品属于俱乐部类物品，如学校、社会保障、交通运输等，凡是具备非排他性和竞争性的物品则属于公共池塘类物品，如地下水、矿藏、公共草场等。

表1-1　社会物品分类

一般企业提供私人物品。企业是指以盈利为目的、独立核算的法人或非法人单位。企业实行自收自支，通过成本核算，进行盈亏配比，依靠生产盈利的方式解决自身的人员供养、社会服务和创造财富价值。经济学理论认为，企业存在着典型的“利益驱动机制”，这种利益驱动机制与企业的盈利性目标是基本一致的，对具有竞争性和排他性的社会物品的提供则可以满足企业的盈利性目标。

按照组织存在的动机和承担的任务，可以将企业细分为三种类型。一是生产私人物品的一般企业。这类组织受市场规律支配，根据市场信号变化作出决策，具有行为自利、动机明确、目标单一等典型特征；二是生产公共物品的特殊企业，如国（公）有企业。这类企业大都是为了提供公共物品、完成国家政策目标，弥补市场缺陷而建立的，其主要投资者是国家，这类企业存在的目的决定了其非经济性和社会目标优先的基本属性。这类企业是带有政府机构性质的“准企业”，并不完全符合一般企业的典型定义；三是生产私人物品的国有企业，我国的国有企业大多属于此类。这类企业具有前两类企业都不具备的特殊性，它们生产私人物品，以追求利润最大化为目标，同时也承载着制度安排本身所要求的社会效益目标。这类企业交织了生产盈利、弥补市场缺陷、执行政府政策、承担社会责任等多重目标和动机，而上述要素本身在某种程度上往往是不相容的⁽¹⁵⁾。

机关提供纯公共物品。机关即政府机关⁽¹⁶⁾，是指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的组织。非竞争性和非排他性的纯公共物品由机关（政府）来提供。纯公共物品的非竞争性和非排他性特质，以及由此带来的搭便车现象，使得如果通过市场的方式提供，常常使公共物品供给量不足，无法满足社会公众的正常需要。此外，某些公共物品由于达成和实施市场交易的成本费用太高，也阻止了个人通过市场的方式来生产。这种状况下，个人愿意通过政府或加入到一个政府单位，通过政府强制征税来为公共物品的生产提供充足的资金，或者通过政府的强制来解决市场交易过高的成本，以节约交易费用。此外，对于某些制度性的纯公共物品，如法律、国防、外交等，需要通过公共权力而采取强制的方式才能加以供给，也只有政府才能承担这一职责。

利用排除法可以大致厘定事业单位的活动领域，以及廓清事业单位同机关组织以及企业组织的差异性。通过上述分析可以看出，私人物品由企业提供，纯公共物品则由机关（政府）提供。政府为弥补市场缺陷或市场失灵，履行提供公共物品的职能，但是，由于政府的内在性以及公共物品供求关系的特点，往往导致公共物品由政府单独提供会出现供给过剩或供给不足的现象，从而造成公共物品供给的低效率⁽¹⁷⁾。事实上，公共物品的多样性和公共事务的复杂性也要求公共物品供给的多元化。一般说来，公共物品的供给有三种不同的情况：公益性最强且强制性最强的公共物品由政府提供；公益性较强且强制性较弱的公共物品由社会公共事业组织（我国称为事业单位）来提供；强制性最弱且自愿性较强的公共物品则由公民社会提供⁽¹⁸⁾。总之，政府不必也不可能提供所有的公共物品，除了纯公共物品外，对于其他具有不充分的非竞争性或非排他性特征的准公共物品，则由事业单位等组织来提供，至于私人物品则有企业组织来提供。

2.事业单位相关概念的国际比较

事业单位一词是当代中国社会的特有概念，国外公共服务供给中不存在与中国事业单位内涵和外延完全相同的组织。英文中没有相对应的“事业单位”词汇，国内有学者按照事业单位的性质和功能，将其笼统地比照翻译为Institution或institutional unit⁽¹⁹⁾，但并不确切。按照牛津高阶英汉双解词典（Oxford Advanced Learner’s English-Chinese Dictionary）对institution一词的解释，作为特定的社会组织结构，institution是指“慈善机构，社会福利机构（如孤儿院、养老院）”，这一解释所指的组织显然有别于中国的有特定编制的事业单位。也有学者将事业单位翻译为public service unit⁽²⁰⁾，即公共服务机构，指在教育、医疗、科研、文娱、体育及农业技术服务等领域为社会公众提供公共服务的机构和组织的总称，然而“公共服务机构”一词的外延相当广泛，事实上，随着事业单位体制和人事制度改革的不断推进，这一界定显然也不能确切概括事业单位的内涵。甚至有学者干脆直接用汉语拼音将其表述为shiyedanwei⁽²¹⁾，然而，这种表述方法虽然不会产生歧义，但不利于国际范围内对事业单位改革问题的研究和交流⁽²²⁾。

虽然如此，从更为宽泛的层面来考察，国外公共服务供给的整体框架内，依然存在某些与事业单位在社会功能和某些属性特征方面相类似的组织，包括部门代理机构、公法行政实体以及非营利组织等。在界定事业单位的内涵和外延之前，有必要对上述概念进行简单梳理，由此既可以厘清事业单位与这些组织的差异，也有利于从实然和应然相结合的角度去界定事业单位概念的基本内涵。

3.事业单位与代理机构及公法行政实体比较

公共服务供给是政府的重要职责，各国都设立公立性质的公共服务供给组织。国外提供公共服务的公立实体种类很多，但由于历史文化传统及体制安排的不同，公立公共服务组织不但在法律上有多种形式，而且在组织性质、资金来源、监督机制等方面都有较大差异，这里仅以经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）国家为例做简单梳理。除了政府部门以及政府企业外，经合组织各国的公立公共服务组织种类繁多、称谓各不相同，见表1-2，并且这些机构的组织形式和法律地位也有所差异，其中较大的两类公立公共服务组织是部门代理机构（departmental agencies）和公法行政实体（public law administrations）⁽²³⁾。代理机构是“授权型（delegated）”的公共服务供给者。作为政府部门的直接下属组织，部门代理机构不具备独立的法人地位，适用政府部门的常规管理程序，组织机构是公务员体系的组成部分，但较之传统政府部门拥有较多的自我管理权限。这种自主性主要体现在四个方面：一是代理机构在管理业绩合同内开展工作，而这些合同是它们与授权者协商订立的；二是政府部长拥有正式但并非直接的分级控制权，部门代理机构的行政主管握有日常业务的管理权；三是部门代理机构在预算程序和成员人数方面有较多的灵活性；四是部门代理机构的资金全部来源于税收，或部分来自税收、部分来自用户付费，年度预算允许结转余额。

表1-2　部分经合组织国家公共服务组织名称对比

资料来源：世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［M］.北京：中信出版社，2005：28.

公法行政实体是“独立型（devolved）”的公共服务供给者。公法行政实体虽然大多适用政府部门的一般规则，但有着独立的法人地位，而且治理结构也不同于传统的政府部门。公法行政实体可以有独立的理事会或顾问委员会，也可以是一人负责制，其控制权被授予理事会，再由理事会委托给行政主管。政府部长只拥有公法行政实体的间接控制权，这是公法行政实体独立性的重要标志。(www.xing528.com)

经合组织国家公法行政实体在组织规模、法律地位、权力界限、监督管理甚至是组织功能等方面都有着较大差异。比如，组织成员的身份有的完全等同于公务员，有的部分等同于公务员，或者受普通劳动法规约束；再如，依理事会的不同情况，对行政主管采取不同的控制方法。目前，各国公法行政实体大致分为三种基本类型，即落实政府政策的公法行政实体、接受政策引导的公法行政实体、独立行使法定权力的公法行政实体。不同类型的公法行政实体，其内部结构和运作机制都有较大差异⁽²⁴⁾。

通过对部门代理机构和公法行政实体的初步分析，大致可以辨别出它们同我国事业单位之间存在的差异。部门代理机构和公法行政实体虽然种类繁多、特点各异，但有着明确的组织界限，并且都具有较强的自主性：在制度上将这些实体从传统的政府部门剥离出去，赋予其部分或全部的法人地位，享有组织结构或法律上的独立性。比如，高层治理结构与传统的政府科层结构不同，管理、财务和人事制度在一定程度上较之传统政府部门的规制有所放松，高层管理者享有一定的管理自主权⁽²⁵⁾。比较而言，我国事业单位和其他公共服务组织之间的界限模糊不清。比如，政府面临减员压力时，往往将冗员分流到事业单位，有时又通过事业单位来变相增加人员编制。再如，有些事业单位还拥有自己的经营实体。更为重要的是，我国事业单位大多缺乏正常运作所必需的充分自主权，既要承担公共服务的供给职能，但又缺乏足够的权力以分配组织的各项资源。可见，虽然都承担着公共服务供给的职责，但部门代理机构和公法行政实体显然都不同于中国的事业单位组织。

4.事业单位与非营利组织比较

非营利组织（Non-Profit Organization，NPO）泛指那些不以营利为目的，向社会提供公共服务的社会组织。这类组织的活动范围主要分布在文化和娱乐、教育和研究、健康等领域（见表1-3）。各国对非营利组织的称谓多种多样，包括“公民社会（Civil Society Organization，CSO）”、“非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）”、“第三部门（Third Sector）”、“草根组织（Grass Roots Organization，GRO）”、“慈善组织”（Charitable Organization，CO）、“志愿组织”（Voluntary Organization，VO）、“民间组织”、“免税组织”，等等。需要说明的是，要想明确区别上述概念的细微差别是非常困难的，事实上，上述概念本身也存在交叉和重合。美国学者萨拉蒙等人则认为，慈善部门、非营利部门、协会、公民社会、非政府组织等组织是同一种实体，之所以出现不同的称呼，只不过因为定义的出发点不同而已⁽²⁶⁾。当然，这也在一定程度上说明了各个国家对非营利组织的界定和认识并没有完全统一。然而，无论组织名称有何差异，这类组织有着政府和企业都无法提供的某种社会功用，即弥补政府失灵和市场失灵所产生的缺陷。目前，非营利组织已成为一支重要的经济和社会力量，在动员社会资源、提供公益服务、社会协调与治理、政策倡导与影响等⁽²⁷⁾方面都发挥了积极的作用。

表1-3　非营利组织的活动领域

资料来源：［美］莱斯特·M·萨拉蒙，等，全球公民社会：非营利部门国际指数［M］.北京：北京大学出版社，2007：15.

学者们对非营利组织作了深人研究，尤其是美国学者萨拉蒙通过“结构——运作式定义（the structural-operational definition）”的方式给出的非营利组织的五个特征，得到了理论界的普遍认可。具体来说，非营利组织的这五个特征分别是：

（1）组织性（organized）。这类组织都有特定的内部组织结构，运作有一定规律，目标和活动具有相对持续性。

（2）私立性（private）。也称民间性或非政府性，是指即使这种组织可能从政府方面取得支持，但其不是政府的附属机构，也不隶属于政府或受其支配。

（3）非利润分配性（not profit-distributing）。也称非营利性，即其目的不是从机构利润中分配红利，虽然可以在运营过程中取得盈余，但所有盈余必须重新投资于组织目标的事业。

（4）自治性（self-governing）。这类组织有自身的内部治理机制，即有独立的决策和执行能力，能进行自我管理。

（5）志愿性（voluntary）。成为组织会员或参与其中既非法律要求亦非强制。萨拉蒙认为包含这五项特征的组织才是非营利组织⁽²⁸⁾。我国学者王名在此基础上进一步梳理出了非营利组织的基本属性，即非营利性、非政府性和志愿公益性，认为这是非营利组织区别于其他组织的基本属性⁽²⁹⁾。

非营利组织和事业单位有着某种程度的相似性。从对非营利组织的社会功能尤其是其特征和属性的分析来看，非营利组织和事业单位都是区别于企业和政府的社会组织，在科研教育、医疗卫生、文化娱乐等领域发挥着提供公益服务的社会功能，并且事业单位也具有非营利性等基本特征，以至于有学者认为非营利组织是我国事业单位的改革方向⁽³⁰⁾，而从20世纪90年代以来，非营利组织确实也被很多政策制定者看做是改革事业单位激励机制的一种替代性选择⁽³¹⁾。实际情况是，无论是组织性质还是适用范围而言，将事业单位改革目标定位于非营利组织模式只是一种理想化的选择⁽³²⁾，就目前来看，其意义恐怕更多在于非营利组织运作理念和机制的导入。当然，随着事业单位分类改革的实施，某些强制性较弱但志愿性较强的事业单位可能会发展为非营利组织的形式，但这将需要一个相当长的过程，至少目前的条件还不具备。

事业单位同非营利组织之间存在着明显差异。国外非营利组织最显著的特征在于兼有非政府和非营利的双重特性，而事业单位的现状是，无论是资金来源或服务职能，都同政府有着千丝万缕的联系。事实上，事业单位职能范围极其广泛，从其产生之日起，就一直扮演着政府公共服务的衍生物和支撑者的角色，甚至有些事业单位，例如卫生防疫部门、劳教部门等实际上执行着某些行政职能。可见，虽然事业单位也具有非营利的特征，却不具备非政府性的特征，至少在目前来看，其资金来源、承担职责、组织性质等都与政府有着密切联系。具体来说，从两者的活动空间、举办主体、组织性质、资金来源、运作前提、产权基础、组织体制、治理机制、监督方式和政府角色等方面来看，非营利组织和事业单位都有所差异，见表1-4。虽然随着事业单位改革的不断深入，某些用以比较的选项需要修正，但二者之间的差异仍然是清晰可辨的。

表1-4　非营利组织与事业单位的差异

（续表）