事业单位概念演变及人事制度改革研究

1.1.1　事业单位概念溯源及其演变

“事业单位”是日常使用相当广泛的术语，同时也是容易引起理解上的歧义和混乱的概念，因此，首先要从语义学的角度对这一概念进行考察，然后才可能在此基础上对其进行尝试性的理论阐释。“事业单位”这个概念包括“事业”和“单位”两个名词，对事业单位的概念进行语义考察，必须对这两个名词，尤其是前者的内涵进行解析。

古代汉语中没有“事业单位”一词，但是存在有关“事业”概念的表述。在古汉语中，“事业”一词有三层含义：一是指人的经营成就；二是指重要工作；三是指耕稼和劳役之事⁽¹⁾。上述对事业概念的三种诠释显然不同于现代汉语对“事业单位”一词里“事业”义项的通常理解。

在现代汉语中，“事业”一词的语义出现了转化。《现代汉语词典》对“事业”词条的解释包括两种含义：一是指人所从事的，具有一定目标、规模和系统而对社会发展有影响的经常活动，比如，文化事业，事业心等。二是特指没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的事业（区别于企业），比如，事业单位，事业经费⁽²⁾。可见，本书中的“事业”一词是就后一层含义而言的。

《现代汉语词典》对“单位”词条的解释也包括两层含义：一是指计量事物的标准量的名称，比如，米为计量长度的单位。二是指机关、团体或属于一个机关、团体等的各个部门，比如，事业单位，下属单位⁽³⁾。显然，“事业单位”一词中的“单位”指称后者。就后一层含义而言，单位是中国计划经济体制下社会结构的基本细胞，是国家运用政治权力对社会进行组织化的结果。计划经济时期，单位是国家或全民所有性质的各类社会组织，机关单位、事业单位、企业单位等不同单位各司其职，履行或承担不同的社会职能。改革开放后，尤其是在经济领域，国家或全民所有的单位数量急剧减少，代之以其他经济组织形式。但不容否认的是，由于长期行为积淀形成的行为惯性以及制度变迁中的路径依赖（Path-Dependence），单位组织中的价值观念和行为规范不可能在短期内消失殆尽，仍会以各种方式在人们的行为过程中不断反映出来。简言之，在当代中国，单位组织中的某些特质仍然将影响组织的行为及其取向，作为一种社会基本结构、组织形式和制度安排也顽强地显示出其存在的某些合理性⁽⁴⁾。

现代汉语的语汇开始出现“事业单位”一词。《辞海》对“事业单位”词条的解释是：“受国家机关领导、所需经费由国库开支、不实行经济核算的部门或单位，如学校、医院、科研机构等。我国改革开放后，有些事业单位按企业进行管理。”⁽⁵⁾在另外一本权威性的工具书《中国大百科全书》中，对事业单位的概念作如下诠释：“以增进社会福利、满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。”⁽⁶⁾由于研究角度的差异，上述工具书对事业单位的界定并不完全一致，而且由于辞书编撰的历史背景等原因的影响，工具书对事业单位的认识和理解还存在某些偏颇或局限性，但可以肯定的是，在通常意义上，事业单位大致可以理解为区别于政府和企业的，以社会公益为宗旨，为社会成员的生产和生活提供支持和服务的社会组织。

作为一种社会组织，事业单位诞生于新中国成立之初。建国以后，借鉴前苏联的体制模式，建立了高度集中的计划经济体制。在当时的计划经济体制下，国家为适应社会主义建设事业的发展和满足人民群众精神文化生活的需要，相应设立了由国家审拨经费的，从事教育、科学、文化、卫生、社会福利等领域社会服务的社会组织，由于设立的社会公益性质，使其不同于国家机关、企业和社会团体，统称为事业单位。当然，这种笼统的区分方式相当粗糙，因为从理论上讲，同样是提供公益服务的组织，其公益性可能是介于1%到100%的任何一个节点上，而位于不同节点尤其是两个极点的组织是有显著差别的，不加区分地归类显然是有缺陷的。(www.xing528.com)

事业、事业编制、事业单位等特定的词汇，此后也随之出现在一些书面材料和规范性的政策文件中。1952年6月，政务院发布《中央人民政府政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，其间开始出现事业单位概念的表述⁽⁷⁾。1955年7月召开的第一届全国人大第二次会议国务院副总理兼财政部长李先念所作的《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，也多次提到事业单位的概念⁽⁸⁾，这说明事业单位作为区别于政府机关、企业和社会团体的社会组织结构，已经初步成型并在国家层面得到认可，但此时对事业单位这种组织形式还没有相对规范的界定。

随着国家现代化进程的推进，对事业单位的界定和理解也有所差异，事业单位的概念处于动态的演变过程中。1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》中，将事业单位界定为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。1965年出台的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见（草稿）》则规定，“凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制的单位，列为国家事业单位编制”。⁽⁹⁾至此，事业单位概念的规范表述基本确立。此后，事业单位概念在相关政策文件中频繁出现。

1984年，全国编制工作会议印发的《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》规定：“凡是为国家制造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”⁽¹⁰⁾可见，在计划经济转轨初期，即向有计划的社会主义商品经济转向的过程中，事业单位的概念进一步明朗化，已逐步摆脱以编制和经费划定事业单位的传统做法。但是，上述政策文件都是以草案（稿）或讨论稿形式出现的，最后并没有正式颁发，而且对事业单位的界定也存在不一致的地方。比如，1963年文件着重从经费开支的角度进行描述，1965年文件从组织产出形式的角度予以区分，1984年的解释则着眼于从活动性质和目的层面来划分。当然，对事业单位概念界定角度的差异，也在一定程度上反映出不同时空背景下的事业单位改革与发展的内在要求。

虽然事业单位的概念在社会生活和政策文件中已更为广泛和频繁的出现，但还未以法律规范的形式予以明确界定。此后国家出台的一系列政策文件，包括《文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”办法》（财政部，1988年）、《关于事业单位财务管理的若干规定》（财政部，1989年）、《中共中央、国务院关于加快第三产业的决定》（中发［1992］5号文件）、《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发［1996］22号文件）等，都对事业单位的发展取向作出了某些引导性的规范，但却未对事业单位组织的内涵从立法的角度予以明确规范。1986年出台的《民法通则》规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”⁽¹¹⁾事业单位法人作为中国特色的法人类型正式出现在国家层面的民事立法中，但《民法通则》同样也没有对事业单位的内涵予以明确限定。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立，单位国有国办的传统渐趋消解，社会事业的举办主体和组织形式日趋多元化，事业单位与其他社会组织的界线也逐渐模糊。比如，改革开放后，“民办事业单位”的数量迅速增加。这种组织的特点包括：非国家所属，不使用国家事业编制；举办主体多元化；利用非国有资产举办；涉及原来只有国家所属事业单位从事的“事业”。从“官办”和“民办”对应的角度，这类组织被统称“民办事业单位”，但这类事业单位与传统意义上的事业单位，有着事实上的显著差异。为摆脱混乱局面并加强对事业单位的管理，1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，明确用“民办非企业单位”的概念取代“民办事业单位”的概念⁽¹²⁾。1998年，国务院颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》则使“民办非企业单位”成为正式法律意义上的概念⁽¹³⁾。

继《企业法人登记管理条例》和《社会团体登记管理条例》之后，为进一步加强国家对事业单位的监管，国务院于1998年发布《事业单位登记管理暂行条例》，首次从法律的角度对事业单位的内涵予以明确界定。《条例》第2条规定：事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。⁽¹⁴⁾《事业单位登记管理暂行条例》初步规范了事业单位概念的基本内涵，明确了事业单位法人作为市场主体的资格、性质和地位，标志着事业单位这一组织形式在市场经济条件下正逐步走向规范化和法制化。