新中国民族关系与政策互动效果研究

三、多元化的民族政治政策

在改革开放的继续深入发展时期，国家的民族政治政策表现出稳步发展的局面，民族区域自治制度进一步得到深入发展，不但在法律层面上得以进一步确立和完善，而且在具体的政策操作层面上增加许多新的内容;在地方政府微观层面的少数民族政治参与机制得到初步发展，民族地区的利益表达问题引起了关注;随着民族问题的复杂化和多元化，民族问题的处理机制发生了改变，由原本较为单一的政府民族事务管理机制，转变为政府的民族事务日常管理机制和非政府组织共同协调民族问题的协商机制并存。这些显著的民族政治政策的变化，是民族政策适应民族关系发展新特点的表现，但是从另一个侧面也反映出民族政策的调整功能并没有实现制度化和程序化，而是停留在较为初级的管理阶段，许多民族问题的处理、解决和调适，往往是一种事后处理的方式，事前的制度预警和程序化、科学化操作的应对方式较少。

(一)促进民族区域自治制度的深入发展

截至1998年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县(旗) 120个，还有1 256个民族乡。在全国55个少数民族中，有44个民族建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%。自治地方的数量和布局，与中国民族分布和构成基本上相适应。^[5]首先，随着改革开放的深入发展，民族自治地方的政治、经济、文化权利得到更大程度的落实。民族自治地方的立法机关依据国家宪法和民族区域自治法授予的权力，依据当地的政治、经济、文化的特点，制定了多个涉及各个方面的自治条例和单行条例，充分发挥了自治的权力。截至1998年底，民族地方共制定自治条例126个、单行条例209个。^[6]其次，在民族自治地方中，对于国家授予的变通执行或者停止执行权的行使也逐渐完善。例如依据《中华人民共和国婚姻法》(以下简称《婚姻法》 )第三十六条的规定，中国5个自治区和一些自治州结合当地的具体情况，制定了执行《婚姻法》的补充规定，将《婚姻法》中关于公民的法定婚龄“男不得早于22周岁，女不得早于20周岁”的规定，修改为“男不得早于20周岁，女不得早于18周岁” 。再次，民族自治地方的自治机关在国家计划指导之下，自主地安排和管理地方性经济建设事业，根据本地区的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划。例如内蒙古自治区依据区内的农牧经济发展特点，制定了一系列与当地经济发展相适应的政策和措施，使得当地的经济得到了较快的发展。最后，少数民族自治地区的干部培养和使用、科技人才和专业人才使用政策得到了较大的自主性发展。民族自治地方依据国家授予的干部培养和任用自主权利，从当代的少数民族中选拔和培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充实了少数民族自治地方政权，也充分显示出少数民族地区的人才自主权。到1998年底，广西壮族自治区共有各类少数民族干部37.29万人，占全区干部总数的35%;西藏自治区藏族干部在全区干部中占74.9%，在科技干部队伍中，藏族及其他少数民族也占到60%以上。^[7]

(二)民族地区政治参与机制的初步建立

随着少数民族政治权利意识的勃发，少数民族利益表达的数量逐渐增多，少数民族政治参与的愿望日趋强烈，付诸实际行动的政治参与行为逐渐日常化。在这样的情况之下，少数民族地区的政府所面临的来自于民间的利益输入的压力逐渐增加，甚至在很大的程度上给少数民族地方的政府带来了挑战。在改革开放初期，民族问题和民族矛盾的表现形式比较单一，并主要集中在国际整体的大层面，在基层政府中的形态各异的政治参与行为比较鲜见。随着改革开发的深入发展，许多在社会转型时期勃发的民族问题和民族矛盾在这个时期内逐渐显露出来，民族文化水平的提高和民族意识的兴起，引发了政治参与的内在冲动和外在行为。这些政治参与行为对民族地方政府的管理和疏导、吸纳能力带来了较大的考验，尤其是边疆多民族地区的政府，其面临的政治参与的压力就更加复杂。 “边疆多民族地区的利益表达方式还要受到民族文化的深刻影响，因此较内地而言更加具有多元化的典型性和特殊性。在这些利益表达的形式中，往往存在着同一个民族分属于不同利益群体的情况，因此极有可能形成在同一民族之内的不同利益诉求，或者不同民族共同构成同一个利益表达群体。 ”^[8]在这样的背景之下，民族地区的政治参与问题逐渐引起了重视，在国家层面的政治参与机制的基础上，中央政府针对民族地区政治参与的特点，初步建立了有别于内地政府的利益疏导机制和政治参与机制，例如增强民族地区信访机构的工作编制，采用汉语和少数民族语言双语疏导的制度，增加疏导少数民族群众参与冲动的民族工作内容，加强对少数民族问题和矛盾的调查了解，宣传制度内参与方式，鼓励少数民族采用制度内参与方式进行政治参与等。(www.xing528.com)

(三)促进基层政府民族事务管理机制的转变

民族问题的及时发现，民族纠纷的及时处理是民族团结、社会稳定的基本前提，也是各个民族经济、文化发展、生活质量提高的重要保障。20世纪90年代以来，中国民族纠纷的处理机制主要有三种类型:政府部门的民族事务管理机制、法律的规范机制、统战部门和来自于民间的协商机制。在这其中，政府部门的民族事务管理机制是最为基本的协调机制，也是新中国成立以来一直发挥作用并延续至今的纠纷解决机制;法律的规范机制在基层实施的过程中，尤其针对一些文化水平较低、法律意识较弱的少数民族而言，其政治效能感很低，对国家法律法规的了解很有限，许多少数民族群众甚至不知道自己的行为是否合法。而统战部门和来自于民间的协商机制，在改革开放深入发展时期却收到了意想不到的效果，成为主要的民族纠纷辅助处理机制。不可否认，随着中国法制的不断完善，普法工作在少数民族地区的开展，民族关系调节一改单一的政策协调方式，向法律规范的方向不断发展。而来自于少数民族上层人士发挥作用的统战部门和来自于按照少数民族民间传统习俗的纠纷协调机制，却因为其比较灵活和符合少数民族政治心理特征的优点而不断发挥着重要的、不可或缺的协调作用。

(四)民族政策体系和民族法规体系的完善

从1949年新中国成立伊始，党和国家就开始针对各种民族关系中出现的问题出台相应的民族政策，以解决这些问题，调节民族关系。经过60多年的发展，我国的民族政策已经形成了一个完整的体系、民族法律法规也形成完整的系统。业已制定的各种民族政策，涉及解决现实民族问题的各个方面，而随着各种民族法律法规的出台，民族政策体系和法律法规体系日趋完整，对解决民族关系中的各个方面的问题基本上都有相对应的法律法规和政策。从民族政策体系的内容上看，涉及少数民族的政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育和社会保障等不同的领域，调节着少数民族社会生活的各个方面的关系;而从民族政策法律法规体系看，既有国家层面的基本性政策和基本法律;也有各个民族自治地方的政策法律法规，这些不同层次的法律法规形成了新世纪中国民族政策的完整体系。诚然，尽管这个体系的内容丰富、涉及面很广、能够从各个不同的领域来对民族关系进行有效的调节，但是随着民族关系的不断发展变化，这个体系还需要进一步的完善和发展，才能够应对民族关系发展的新要求。但是不可否认的是，进入改革开放的深入发展时期，民族政策体系的形成和完善，对民族关系的调节起到了重要的作用，使民族关系中的问题解决基本上有法可依、有据可循。