促进民族地区经济发展与社会进步的政策

四、促进民族地区经济发展与社会进步的政策

当一个重大的社会政治事件结束以后，萧条的国内经济形势必然不容乐观，人们此时最迫切需要的就是尽快恢复生产，补偿在以政治斗争为核心的时期所造成的经济损失。对于少数民族地区的居民而言，偏居一隅的生活条件原本就比较艰苦，而特殊政治事件所带来的冲击使得脆弱的经济雪上加霜，生活陷入非常贫困的状况。当秩序和宁静到来，在适合恢复和发展经济，改善自身的生活条件之时，党和国家必然将大部分的精力投入恢复经济上来。在这样的热忱和动力之下，国家对民族经济的照顾和扶持，使得民族地区的经济得到了较好较快的发展。

民族地区的经济得到发展，是与民族政策的重心转移密不可分的，也是我国进入20世纪80年代以来实行以经济建设为中心的指导方针的重要体现。民族政策是一个由解决各种民族问题的民族子政策组成的系统，每一个不同方面的民族子政策都是用以解决某一个特定方面的民族问题。在每一个不同的历史时期之内，民族关系总是会有不同的重点问题需要重点解决或者优先解决——这是由民族关系在一定时期内所呈现出来的问题和矛盾所决定的，这就是民族政策的重心问题。在民族政策体系之内，解决民族关系中紧迫、重要和核心问题的政策就称之为民族政策的核心部分。在“文化大革命”期间，国家政治体系的关注重点是阶级斗争、政治斗争问题，经济发展和文化发展被暂时搁置，阶级斗争成了一切工作的重心。诚然，在当今国际大环境之下，各多民族国家的重要发展策略都必须集中于发展本国经济、满足国内人民的物质需求，增强国家的综合实力等方面，把处理政治关系作为国家核心的任务仅只可能是昙花一现。当历史的车轮回到正轨，经济发展就必然要上升到国家任务的主要聚焦点上来。民族关系中的政治关系在统一的多民族国家政权体系之下原本就具有高度的利益一致性，只要国家政权稳定、持续发展，就不必时时刻刻将政治关系置于国家主要任务的顶端。当特殊历史时期成为过去，民族关系的重心也理所当然地实现了转移——由以政治关系为重心转为以经济关系为重心。

(一)建立民族地区市场经济体制的政策

在恢复和发展的初期，即1977年至1978年，改革开放以前，国家仍然是计划经济体制，对民族经济关系的恢复处于一种计划性指令和生产模式的状态，对民族经济的恢复主要偏重于农业、畜牧业、林业和渔业等第一产业，民族地区的工业还比较稀缺，以一些传统的民族手工业为主，大型工业几乎处于空白状况。在这时，国家对民族经济关系的调整依靠国家计划性指令来恢复第一产业和一部分第二产业，民族经济关系的计划性非常明显。到了改革开放以后，国家着眼于解决民族经济关系中比较突出的场社矛盾——在“文化大革命”上山下乡和民族地区的“三线”建设时期，大量的以汉族人口为主的农场在与以少数民族为主的村社之间的资源争夺问题突出并一直延续到改革开放初期。国家对这些历史遗留问题的解决方式主要采用依据各民族地区的具体情况，合理调节国家与集体、国家与农民，尤其是国家与少数民族居民的关系，在调节各方面利益的情况下，平衡民族利益关系，实现各民族地区农场与村社、社队的共同发展。此时的民族经济关系已经出现突破计划经济体制的调节性特点。

实现了重心转移的民族政策带来了民族地区经济的快速发展，这主要体现在民族政策对经济发展的分类指导，进行内地和民族地区的资源调配及促进民族地区经济模式改革等方面。

首先，对民族地区的经济发展实行分类指导。从1980年起，国家为了能够对民族地区的经济发展起到良好的推动作用，制定了分类指导的发展方针，充分了解民族地区不同的经济发展状况，分类指导不同民族地区的经济恢复和发展。中共中央书记处和国务院先后召开了西藏、云南、新疆、内蒙古、海南等少数民族地区的工作座谈会。座谈会针对不同民族地区的不同的实际情况，针对各个民族地区提出了分类发展的方针和政策，这样，民族地区经济发展的政策进入一种有针对性、有区别性和有特殊性的阶段，对于促进各个不同民族地区的发展起到了因地制宜、量体裁衣的效用。可以说，如果民族政策没有实现从政治斗争向经济建设的价值取向的转变，那么这样具体而符合民族关系要求的民族政策就不会应运而生，政策的效果也就会大打折扣。事实上，这种分类指导的民族政策是非常符合民族地区经济发展的特殊性和具体性的，在短期内起到了迅速改善各民族地区经济落后面貌的效果。换句话说，在统一的多民族国家体系之内，要实现政治政策的分类指导在很大程度上是会损坏国家政权的统一性的，因此必须要把握政治权力的集中性、统一性。而政治权利的分类指导空间较小，把经济建设置于民族政策的核心，就大大拓展了民族政策的针对性、特殊性和区别性的空间。

其次，协调和分配内地发达省份和边远民族地区的社会资源。在一系列影响民族共同体存续和发展的社会资源中，经济资源对于民族的发展而言具有决定性的作用，要实现民族的发展和繁荣，就必须倚仗一定的经济资源，以经济资源为支撑点来实现政治、文化和社会的各项发展。因此，面对由历史原因和现实情况共同“制造”的民族地区和内地发达省份之间的经济差距，调节好地区之间在占有资源、使用资源和吸引资源方面的差别，特别是在民族地区与内地省份之间的经济发展差距巨大、民族地区资源稀缺、生产水平低下、发展后劲有限、发展动力不足的情况之下，尽快解决这一问题是关系到民族关系有序和谐发展的核心问题。少数民族经历了困苦的生活境遇之后，对于这样的资源分配问题比较敏感，着眼于民族政策的资源调配性，是民族政策价值取向的重要内容。经过对这个问题的研究，国家民族事务部门寻求的解决之道是通过行政协调手段和协同其他部门，尤其是经济部门，组织内地经济发达地区对少数民族地区进行对口支援，调节社会资源的分配状况，使民族地区得到更多的照顾和支持。在经过一段时间的调整之后，民族政策的资源配置性、平衡性取向，确实为民族地区带来了发展的良好平台，缓和了社会资源在整个国家中分配不均的问题，对促进民族关系，尤其是民族经济关系的协调起到了良好的作用。

再次，促进民族地区由计划经济向市场经济模式转变。受整个国家的工作重心转移的影响，民族政策一个比较明显的特点也是促进民族地区的改革开放，实现经济发展模式的变迁。民族地区的改革开放在最初的时期主要是指经济政策方面的改革和开放。1978年以前，民族关系受到僵化的计划经济体制的影响，利益需求比较单一，而满足利益需求的方式也呈现出单一化的特点。民族地区的利益格局更加古板，少数民族基本的生活需求尚需以计划、协调和一系列有限的途径来予以部分性满足，更谈不上多层次的需求满足系统的构建。国家制定的改革开放政策，促进了民族地区由传统社会向现代社会转型、由计划经济向市场经济转型、由单一化利益格局向多元化利益格局转型，满足少数民族多种利益需求的制度体系初步形成，在很大程度上推动了民族地区的经济、社会、文化发展。

(二)扶持与发展民族地区经济建设的政策

新中国成立初期，民族经济关系呈现出由历史原因所造成的必然的少数民族与汉族之间的经济发展水平泾渭分明:汉族居于中原地区，生产工具相对先进，经济发展水平较高，而少数民族要么偏居山林，交通不便，生产落后，要么位于边疆，远离中原，生产状况也不容乐观，与汉族地区，尤其是中原省份的大中城市相比不可企及。在“文化大革命”期间民族地区又遭受重创，经济更是一落千丈。在恢复和发展时期，国家在对整体经济的发展进行规划之时，对少数民族地区脆弱的经济状况基本上确定了政策扶持，资源、资金输入，基础设施建设等“输血式”的民族地区经济发展战略，在民族地区设立了许多国家级贫困县、乡、镇，每年以财政拨款的形式直接向民族地区输入资金，帮助民族地区进行建设。同时在少数民族地区实行优惠的税收、财政政策，支持民族地区的经济发展。此外，国家对民族地区的基础设施建设也是以一种直接投资兴建的方式，在民族地区铺设公路、铁路，开通航班等等，改善民族地区的交通条件。大规模国家财政和经济资源的输入，有效地促进了民族地区的发展，极大地改善了“文化大革命”时期紧张的民族经济关系，少数民族的生产得以恢复，生活得到改善。具体而言主要有以下一些优惠和照顾。

首先，财政优惠政策。沿袭了20世纪50年代到60年代中期的民族地区财政补助和优惠政策。20世纪80年代以后，为了适应改革开放的需要，国家财政体制改变了沿用多年的统一计划管理模式，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，对少数民族地区仍然采取“适当照顾”的政策。从当时国家财政体制的总体情况来看，除对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏5个自治区和青海、云南、贵州3个多民族省份实行定额补助额度每年递增10%的定额补助制度之外，还设立了“支援不发达地区发展基金” 、“边境事业补助费” 、“边疆建设专项补助投资”等专项补助基金。^[15]进入到20世纪90年代以后，尤其是1994年以后，国家推行了中央和地方分税制财政体制，民族地区也逐渐地推广实行，继续享受来自国家财政体制的照顾和优惠。

其次，税收优惠政策。20世纪80年代以来，在十一届三中全会的改革开放方针指引之下，为了促进民族地区改革开放步伐的加快，国家对民族地区实行进一步放宽的税收优惠政策，对“老、少、边、贫”地区兴办的乡镇企业，经营确有困难的可以在一定期限内或者一定程度上减免所得税;对民族地区贸易三项照顾县的商业企业(包含供销社)自筹商业设施建设投资，免征建设税3年，对其应上缴的能源交通建设资金，由省、自治区政府酌情减免;对定点企业生产销售的民族用品，给予减免产品税、增值税及减半征收所得税;在国家确定的“老、少、边、贫”地区兴办企业，经国家主管税务机关批准后，可以减征或者免征所得税3年等。^[16]这些税收优惠政策是国家特别针对少数民族地区和民族贸易予以的优惠和照顾，极大地减轻了民族地区、边疆地区兴办企业的负担，有效地促进了少数民族地区经济贸易的发展。20世纪90年代以后，随着国家统一税收制度的实施，从20世纪70年代末期开始实行的绝大部分税收优惠政策才基本停止实行。(www.xing528.com)

(三)民族地区的产业发展政策

在改革开放时期，国家制定了一系列的政策来促进和推动民族地区的三大产业共同协调发展。

首先，民族地区工业发展政策。20世纪80年代初期，由于“三线”建设所形成的工业布局不均、民族地区工业结构不合理的局面，国家依据民族地区的资源优势和地域特征，提出了实行优先发展民族地区轻工业的政策; 20世纪80年代中期至90年代初，国家对民族地区的企业实行放权让利，尤其制定了民族地区矿产资源开发利用的优先政策。^[17]这些调整工业产业结构的政策和进行资源利用权限下放给少数民族地区的政策，更加合理而有效地利用民族地区资源优势，就地扶持了民族地区的工业发展。

其次，民族地区农业发展政策。随着改革开放的春风吹到少数民族地区，这里也开始了农村生产经营体制的改革，从20世纪70年代到80年代末，对少数民族地区尤其是边远地区的少数民族生产经营模式，国家给予了较内地农村地区更加宽松和便利的体制改革条件，逐步开放了农畜产品销售价格，给予了林区、牧区生产建设、森林开发和草原利用、牧业发展比一般地区更加优惠的政策，给予少数民族林区、农村、牧区专项的资金自主权和收益权;此外国家专门出台了少数民族地区兴办乡镇企业的政策，设立了民族地区乡镇企业专项贴息贷款， “对民族地区乡镇企业实行发展方向不限、发展规模不限、发展速度不限和免征调节税的‘三不限一免税’的优惠政策”^[18]。

再次，民族贸易发展政策。20世纪60年代开始，国家对民族贸易和企业实行了“三照顾政策” ，进入80年代以后，国家对民族贸易实行的价格补贴照顾、自有资金照顾、利润留成照顾的“三照顾政策”继续发挥作用。但是，随着市场经济体制的建立，民族地区的贸易和企业发展失去了原有的优势。20世纪80年代末，国家调整了促进民族贸易发展的政策，财政部门不再对民族贸易企业拨补自有流动资金，而是采用将贷款利率返还民族企业的方式进行，这也是对市场经济环境的一种调整和适应。

(四)民族地区开发支援政策

进入20世纪80年代以来，全国各地都在推进经济体制转型，集中精力进行经济建设，对于相对落后的民族地区而言，摆在面前的一个现实问题就是如何加快对民族地区的开发和支援。在进行开发、支援的过程中，国家制定了一系列的开发计划，设立了一系列的专项资金等。

首先，制定和实施民族地区开发计划。国家除了对少数民族地区实行多种财政税收优惠政策以外，从20世纪80年代开始，逐步制定和实施以改善少数民族贫困地区基础设施落后状况为主的“以工代赈”计划，以解决少数民族高寒山区和干旱地区的17个省(区、市)的335个贫困县严重缺粮的问题，采用的手段有:以玉米、高粱、荞麦等高寒作物为主，以地膜覆盖增产技术为辅的温饱工程，提高少数民族地区粮食产量和粮食自给能力等。

其次，设立专项扶贫基金。从20世纪80年代开始，国家设立了农业建设专项资金，每年拨出数亿元专款，对甘肃、宁夏等省区进行农业综合开发;设立“老、少、边、贫”地区经济发展和扶贫专项贷款，其中贷款额度从3亿元增加至10亿元，并规定贷款的一半用于民族地区建设。80年代中后期，国家开始扶持贫困牧区生产，设立牧区扶贫贴息贷款，指定了27个重点扶持的牧区贫困县作为5 000万元专款的接受对象。

再次，民族地区联合开发政策。20世纪70年代末期国家制定了连接和搭建内地发达省市与边疆地区、少数民族地区进行开发对接、对口支援的政策，为90年代国家进一步明确支援、帮扶连接省(区、市)的模式奠定了基础;此外，80年代以来，为促进和加快民族地区对外开放的步伐，国家对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏五个自治区和青海、云南、贵州三个多民族省份实行外汇留成比例予以特殊照顾的政策，并对有困难的民族地区给予特殊的对外贸易额度外汇补助。

经过多渠道、多方面的民族经济政策的实施，从改革开放以来，少数民族地区的生产生活条件得到了较大改善，民族地区的经济有了长足的进步。