新中国民族关系：法制化与程序化

二、民族区域自治政策的法制化与民族工作的程序化

在新中国成立初期，经过国家民族事务委员会和相关民族工作部门的努力，平等、团结和互助的民族关系基本确定，民族政策体系初步形成，民族工作开展的各个部门基本就绪，事实上民族政策已经在此时步入正轨，逐步发挥功能。但是“文化大革命”使民族政策体系被停滞、被破坏，无法发挥正常的政策功能。在“文化大革命”结束之后，原本已经在少数民族地区发挥了一段时期的政策功能的各项民族政策仍然具有较强的影响力和溯及力，能够唤起少数民族对新中国成立初期各项民族政策的情感和正面认知，能够对民族关系的重构和稳定发挥历史惯性的效用。因此，在恢复和发展时期，没有必要对民族政策进行脱胎换骨的重构，而是要着力于在原有的民族政策框架体系之内进行恢复。事实上，这个时期的民族政策体系也是依照原有的民族政策体系来逐步恢复的，民族政策恢复具体涉及的方面如下:

(一)民族区域自治制度的法制化

首先，一系列民族区域自治法律法规的出台。对于多民族的中国而言，少数民族的政治权利一贯以在统一的国家政治体系之内赋予一定地域的聚居民族的自治权利为主要方式，但是，这种主要的民族政治权利在“文化大革命”期间被剥夺和破坏了，被破坏的还有保证少数民族自治权利的各种法律法规。随着国家走向正常化，规制民族自治权利的法律法规亟待恢复和出台。在恢复和发展时期，有关民族政治关系的各种基本法律法规和配套制度逐渐恢复，不断出台，形成了民族政治关系的法制化特征。1978年《宪法》中的第四条、第三十八条、第三十九条和第四十条基本上恢复了新中国成立以来党和国家的民族区域自治制度，而1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》则规定了各个少数民族都有权利选举出本民族的代表参加全国人民代表大会，即使是人口特别少的少数民族，按照人口比例的规定达不到产生一名代表的资格也至少要选举一名本民族代表。1982年《宪法》则从整体调节民族关系的角度，设专节、专段、专条、专款保障少数民族的政治、经济、文化权利。1984年全国人民代表大会第二次全体会议通过的《民族区域自治法》 ，则以专门法的高度来进一步保证民族区域自治的实施。上述法律法规的出台表明:少数民族的自治权利这一项基本的民族政治权利，得到了国家最高法律和基本法律的认可与保障。从恢复和发展时期开始，民族政治关系进入一种法制化的新阶段，这是新中国民族关系构建以来最显著的特点。

其次，民族区域自治地方政权的恢复。民族区域自治是少数民族政治权利最为直接和最为基础的体现，一个聚居地的少数民族在各自的政治、社会生活中，能够得到来自国家政权的直接授权，自主管理本民族内部的各项事务，能够比较灵活地按照本民族发展的基本规律来安排自己的经济、政治、文化生活，是少数民族梦寐以求的民主权利。在新中国的统一多民族国家政权体系之下，少数民族的这一愿望梦想成真。然而，在“文化大革命”时期，这个体现了少数民族基本政治权利和能够极大地促进少数民族对国家政权的认同感的民族区域自治制度形同虚设，被束之高阁，随着“文化大革命”的结束，少数民族最为迫切的愿望就是能够重新得到本民族地区的自治权利，因此，国家的民族政策在恢复时期，这一项内容就成为恢复民族工作的核心问题。国家对民族区域自治制度的恢复和发展的重视不言而喻，1980年8月18日邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中，提出了要使各个民族真正实行民族区域自治的观点，他指出中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项事业的权力，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。 ”^[9]由此，国家保障民族区域自治的基本法、专门法等陆续出台。1982年《宪法》从整体调节民族关系的角度出发，设专节、专段、专条、专款保障少数民族的政治、经济、文化权利。在正文138条中有28条全部或者部分涉及民族问题。依据1982年《宪法》 ，1984年全国人民代表大会第二次全体会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》 ，这是我国首次以专门法律的形式对民族区域自治予以保障。此外，1979年颁布的《中华人民共和国刑法》和1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》均规定了授权民族自治地方有依法“变通或者补充的规定” ; 1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，“人民法院在审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据”等等，均对少数民族自治地方的政治权利给予了高度的关注和尊重。在一系列民族自治地方的基本法和专门法的颁布实施之后，国家在各个层面上对民族自治区、自治州和自治县的政治权利也逐步进行了恢复。随着民族自治地方的政治制度、社会关系体系和日常行政管理的恢复，民族区域自治制度得以恢复和发展。

(二)民族干部政策的恢复和发展

要在民族地区尽快地恢复国家民族工作的日常化和正规化，必须要借助少数民族干部队伍，大力培养少数民族干部，按照重建民族地方自治政权的要求和日常民族地区社会、经济、文化管理的需要，重新恢复民族干部培养和选拔体制，落实民族干部制度，才能够尽快地开展民族地区的各项民族工作。少数民族干部制度的恢复和发展的过程，贯穿着恢复和发展时期的始终。1978年6月21日，中央组织部和国家民委召开了干部工作座谈会，由此拉开了恢复少数民族干部制度的序幕。同年10月6日，中央组织部发出了会议期间草拟的《关于少数民族地区干部工作的几点意见》 ，对建设少数民族干部队伍作出了全面的部署，对抓紧落实党的干部政策，尽快配备少数民族干部担任民族自治机关的一把手，各级工、青、妇领导班子注意配备少数民族干部，积极培养、选拔少数民族干部，大力造就少数民族专业技术人才，照顾少数民族地区生活困难的干部，以及各民族地区继续发挥汉族干部的作用等问题提出了意见。在这些纲领性文件的指导之下，民族干部制度的恢复逐渐有序地展开，少数民族地区的干部队伍迅速壮大，干部的数量显著提高且质量也得到了保证，从中央各个部门到少数民族地区，领导岗位的少数民族干部比例迅速提高，到了1988年，全国的少数民族干部总数达到184万人。^[10]民族干部政策的恢复与发展，为这一时期的民族地区政治体系恢复和发展，尤其是民族区域自治制度的恢复和发展起到了良好的推动作用。随着少数民族干部的数量逐渐提高，少数民族地区在国家政权中实现自我管理的程度大大提升，少数民族从政治情感上感受到了自治制度的实质性，对于国家政权的政治认同程度也大大增强，可以说，这个注重“人”的使用的民族政策的恢复和发展，在这一时期为国家秩序的稳定创造了必要的条件。(www.xing528.com)

(三)恢复和增建处理民族关系的机构

民族关系，尤其民族政治关系要健康发展，正常的民族权利要正常行使，必须凭借一定的国家机构才能进行，任何政策的实施和关系的构建都是国家权力机构行使政治权力的过程和结果。国家机构是国家政策实施的基本单元，也是各项政策发生作用的实施者。因此，民族政策要对民族关系施加影响，发生调适作用，就必须依赖一定的国家机构予以实施。在“文化大革命”期间被破坏的民族政策实施机构，到了恢复和发展时期，一一被重新构建起来，重新对民族关系发挥着调节作用。具体而言，国家层面的民族工作机构主要是摘掉了全国统战、民族、宗教工作部门的“执行投降主义路线”的帽子，其次是各个民族自治地方的政府机关重新建立起来并正常运行，其中包括自治区、自治州和自治县的政府、人大和司法机关、民族事务机关等等，使得民族政治关系进入一种机构化和行政化的框架之内，民族政治关系的发展由民族机构予以推动。

少数民族的上层人士，是统一战线和政治协商的重要组成部分，早在革命时期，中国共产党和少数民族上层人士就联合一致，为了实现国家主权的独立进行过成功的合作，为统一战线的构建奠定了基础。新中国成立以后，统一战线事实上演变成为统一的多民族国家政权之内的一种重要的政治协商制度，这个制度在新中国成立初期发挥了独特的作用，甚至还在国家刚刚成立之时代行了权力机关的职能。对于中国这样一个有着55个少数民族的多民族国家而言，少数民族的上层人士对于联结国家政权体系与各个民族的群众，引导少数民族族群支持国家制度和认同国家政权有着重要的作用，因此在开展民族工作的拨乱反正的过程中，国家对少数民族上层人士统一战线的拨乱反正和政策落实极为重视。经过了一段时期的努力和争取，许多少数民族上层人士的冤假错案得到了昭雪，在“文化大革命”期间逃亡国外的少数民族上层人士回归祖国，而少数民族上层人士的子女也得到了照顾。随着改革开放的到来，统一战线和政治协商制度得到进一步的完善和发展，新的聚集了少数民族各阶层人士的政治协商和民主监督制度得到长足发展，为少数民族参政议政奠定了基础。

(四)民族工作开展的程序化

民族政治关系是一种在多民族国家共同体建立起来之后就一直伴生政治体系始终的民族共同体之间的基本关系，是多民族国家进行利益分配和资源整合的基本依据，在多民族国家政治体系之内的各个民族的政治地位、政治角色和政治功能的特点，决定了多民族国家将怎样对以政治关系为核心的经济资源、文化资源和社会资源进行整合与分配。政治关系如何划分，政治主体在政治关系中所处的地位如何，往往与政治体系有着直接的关系，正如著名政治学者罗伯特·A.达尔把政治体系看做是“政治关系的模式” ，并进一步把政治体系定义为“任何重大程度上干涉及控制、影响力、权力或权威的人类关系的持续模式”^[11]。事实上，民族政治关系也是由政治体系这个基本的模式来决定的。在中国这个多民族国家进入正常的恢复发展时期以后，国家政治体系就必须从日常的政治生活调节开始，持续性和不间断地处理各种民族问题，尤其是民族政治问题。毕竟在这个恢复时期和发展阶段，民族之间的政治关系协调和利益一致性，是重新构建少数民族对国家政权的信任感和权威感的基础。处理民族政治问题的机构，例如国家民族事务委员会和地方各种民族机构逐渐恢复和建立，相应的民族问题处理日常机制也建立起来，这样，民族政治关系就进入日常的程序之中，与行政机关处理日常的行政事务一样频繁和平常。