新中国民族政策的互动研究

一、民族政策实施的总体特点

在改革开放前期，民族政策的核心任务转变为发展少数民族地区的经济建设，民族政策的实施方式和调适手段也随之发生了改变。如果说在拨乱反正时期，国家要解决的民族问题主要是针对“文化大革命”期间一些少数民族上层人士的经济、政治定性和阶级成分等问题，以及少数民族地区的经济、政治、文化等各项制度遭到破坏的问题，必须尽快地拨乱反正，使少数民族地区的经济恢复、政治和社会管理制度重建、文化和宗教得到保护的话，那么改革开放以后，国家要面临的民族问题则主要是怎样推行民族地区的经济建设，如何尽快地促使民族地区的经济体制改革，改善少数民族的生产、生活状况，使民族政策的着眼点置于经济建设和体制改革。此外，这一时期民族政策的另外一个比较重要的任务就是要增强汉族与少数民族、少数民族与少数民族之间的相互沟通，消解由政治运动所带来的负面影响和隔阂，重建新时期平等、团结和共同发展的民族关系。基于民族政策这一时期要实现的政策目标和要发挥的政策功能，民族政策采用了以下一些实施方式。

(一)完善民族地区的制度体系与政治文化的输入

对民族地区各项制度的完善主要体现在政治制度的完善、经济制度的完善和政治文化的输入等三个方面。

首先，民族地区政治制度的完善。在多民族的国家政权体系之内，少数民族必然要在各个方面开展政治沟通的行为，所谓少数民族政治沟通，就是指“构成少数民族政治关系的各个主体之间的政治信息的流动和传输”^[3]。在中国这个多民族国家政权体系内部，少数民族政治沟通形成了一个复杂的网络结构，其中包含少数民族与政治体系之间的沟通，少数民族政治体系内部各个机构之间的沟通、少数民族与汉族之间的沟通以及少数民族之间、少数民族内部的相互沟通等。在不同的历史时期，少数民族政治沟通的方式和主要渠道也不尽相同。在恢复和建设时期，由于少数民族的政治效能感尚处于比较低的状态，不少地区的少数民族最为关注的问题还是自身的温饱问题和经济发展问题，较少涉及和考虑到政治性的参与和政治权利的争取问题。因此，少数民族政治沟通的基本方式主要是以少数民族和政治体系(根据当时的实际情况，这里所指的政治体系主要是国家政治体系)之间的沟通为主，而此时的民族政策基本价值取向是一种单向度的制度和政策输入，帮扶性民族政策决定了此时国家与少数民族政治沟通的基本方式是国家凭借政治权力，按照行政体制的管理方式，直接向少数民族地区输入各种政治制度。例如民族区域自治制度、自上而下的行政制度和社会管理制度。少数民族对国家的反馈则表现得比较稀少。在这个时期，国家赋予了少数民族自治权、选举权和自主管理权等多项政治权力，而这些政治权力都是自上而下地赋予的方式，并非来源于少数民族通过政治活动向国家争取的。

其次，经济制度的完善。“文化大革命”结束以后，少数民族地区，尤其是边远的、散居的、杂居的少数民族的经济状况是极为恶劣的。政治运动的十年中，少数民族地区的经济不但停滞不前，甚至比新中国成立初期的发展状况还要倒退，少数民族的生活困苦、生产落后，经济发展水平很低。在恢复和发展的过程中，中央政府看到了少数民族地区经济发展的特殊性，认为单纯依靠少数民族地区自主恢复和发展，需要很长的时间和付出极大的精力。相比较而言，居于内地省份的汉族地区，尤其是一些国家成立初期的建设时期，打下良好的工业基础的大中型城市，尽管经历了“文化大革命”的“洗礼” ，但由于其原有的经济基础较好，在“文化大革命”结束后，一旦得到国家政策的支持，就呈现出良好的发展态势。基于统一的多民族国家政权所具有的对社会资源的调配能力，中央政府和比较发达的汉族地区可以通过单向输入资金、技术和人才的方式，尽快地帮助民族地区恢复生产、改善生活、发展经济，这是在恢复和建设时期比较有效的政策选择之一，能够在相对较短的时间内对民族地区进行扶持，从而尽快缩小民族地区与发达地区的差距。在这样的情形之下，党和国家推行了中央政府单方面向民族地区提供资金、财政、税收政策的照顾和扶持，辅以实行经济发达省市同少数民族地区对口支援和经济技术协作的政策，^[4]多角度、多领域地对少数民族地区的经济恢复直接进行输入。从中央层面上看，经济资源的直接输入包含资金的投入、财政直接拨款、财政政策的优惠、税收政策的减免、基础设施的建造等;从省市对口支援的层面上看，主要包括重点企业的对口支援改造、经营管理的改善、技术难关的攻克、人才的培训、智力资源的开发以及资源利用的评估和物资的互通有无等。^[5]

再次，政治文化的输入。在恢复和建设时期，民族文化政策从封闭、禁止和革除少数民族民风民俗转变为开放、鼓励和弘扬民族文化。随着各种民族文化政策的恢复与发展，比起新中国成立初期的民族文化政策，此时的文化政策被赋予了更多的新内涵。如果说新中国成立初期的民族文化政策为了取得少数民族的政治认同而对许多原本不符合国家主流意识形态的文化行为给予暂时保留的话(例如一些少数民族保留的带有封建色彩的传统习俗:封建贵族制度、抢亲、一夫多妻习俗等，虽然与新兴国家政权的法律规定相悖，但是也暂时予以保留，就是为了获得少数民族对国家政权的认同) ，那么，随着国家政权的巩固和发展，到了恢复和发展时期，国家主义的文化元素更多地被注入主流意识形态中，国家主义取向的政治文化正在建立，对于少数民族的一些以本民族至上为取向的文化，甚至是对国家政权有潜在破坏力的民俗逐渐进行清理和革除，此时的政治文化更加强调统一性。例如在《中共中央统战部、国家民族事务委员会关于民族工作几个重要问题的报告》中就强调:“要大力搞好社会主义精神文明建设，树立社会新观念和新风尚……在精神文明建设，落实民族、宗教政策等工作中，必须教育和依靠少数民族的广大干部和群众，进一步肃清封建残余的毒害，维护少数民族群众特别是妇女的权益。对于企图恢复早已废除的封建特权和压迫剥削的非法活动，要坚决制止。 ”^[6]这时期政治文化的输入是以国家的重大方针、政策的形式直接向民族地区单向度输入的，也并非一种互动式的政治沟通。

(二)加强对民族地区的行政管理

这主要体现在各级民族地区行政机关的恢复和设立，加强对民族事务的行政管理和加强民族地区行政机构中民族干部的任用等三个方面。

首先，“文化大革命”之后，民族地区的行政体系和社会管理体系亟待重建。中共中央在研究了一部分民族地区，例如西藏、云南、新疆等边疆省区的民族地区的具体情况之后，作出了恢复民族地区的地方国家政权机关和民族自治地方的决定。国家设立的各自治区、自治州、自治县的行政工作和社会管理工作逐渐恢复。1983年12月29日，国务院下发了关于建立民族乡问题的通知，规定了“凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡”^[7]。进一步完善了民族区域自治制度的行政体系。在恢复和设立民族地区的行政机关的过程中，比较明显地表现出来自于中央行政权力的自上而下的行政过程，而自下而上的公民参与过程较少，行政体系对民族地区的经济、社会、文化等各项事务的管理占据了主导地位，发挥了主导性作用，而来自于地方权力机关、司法机关和政治协商机关的参与也显得相对较弱。(www.xing528.com)

其次，加强对民族事务的行政管理。在民族地区的自治机关、地方行政机关建立起来之后，民族事务的处理就被纳入行政体系中来，小到生活资料的分配、日常事务的处理，大到民族地方企业的批准设立和举办，民族地区经济、政治、文化发展的规划，几乎都属于行政系统的管辖范围，以行政权力进行利益疏导、利益分配、组织生产、解决生活问题和民族矛盾等，几乎都是以行政手段的方式进行，可以说，这一时期的非政府组织几乎处于一种微乎其微的发展状态中，包括地方立法机关、司法机关和政治协商机关对民族地方的管理都处于有限的状态之中，国家主要通过加强对民族事务的行政管理来实行民族地区社会、经济、文化秩序的稳定与发展。

再次，加强民族地区行政机构中民族干部的任用。尽管1979年颁布实施了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 ，同年也颁布实施了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》 ，对少数民族代表和少数民族干部的任用、名额和产生方式等进行了详细的法律规定，但是，由于人民代表大会制度尚处于恢复和实践的初期，在少数民族干部任用的过程中，国家对于任免、使用、培养少数民族干部惯例性地主要采用的是由党和政府进行干部考核、干部提拔和干部行政任命的形式进行，表现出较强的行政主导性。

(三)采用各种调节性手段来处理民族问题

自20世纪80年代以来，随着民族地区改革开放的步伐加快，国家对民族问题的处理采用了一些区别于改革开放以前的方式，主要表现为民族利益的宏观经济性调节、以民族工作部门干预的方式调节民族纠纷和发挥统一战线及政治协商机制的调节作用等。

首先，民族利益的宏观经济性调节。对于少数民族的经济发展状况而言，在恢复与发展时期，和内地发达省份的经济发展状况相比具有明显的落后性。因此，要实现利益的协调和社会资源分配状况的公平化，就必须依托一定的调节手段，在现代多民族国家的利益协调机制中，来自于市场的调节手段和来自于国家宏观调控的手段是两种主要的调节方式，当市场发育比较完善和成熟时，以市场的价值规律为主，国家的宏观调控为辅，就能够起到较好的资源优化配置作用。然而，对于彼时的中国而言，国家刚刚制定了改革开放的基本国策，在国家改革开放发展的起步阶段，要依靠市场经济的规律性作用和客观调节手段，是薄弱的市场和尚不完善的经济制度力所不及的，因此必须转而依靠宏观经济性的调节手段，这个时期一系列特殊的民族经济、文化宏观政策，正好起到了良好的调节效果。例如国家宏观性财政、投资、信贷、边境贸易和扶贫政策的制定和实施，加强了对少数民族地区社会资源的再分配力度，在很大程度上推动了民族地区利益格局的发展和经济状况的改善。

其次，以民族工作部门干预的方式调节民族纠纷。在多民族国家政治体系之内，民族之间难免会出现为了民族利益和民族发展而发生的争夺、矛盾甚至冲突，这就是民族纠纷。民族纠纷是民族关系中不可避免的特殊关系，也是阻碍民族关系和谐发展的原因之一。面对在所难免的民族纠纷，既不可漠然视之，任其发展，也不能上纲上线，主观臆断，而必须凭借一定的纠纷调节系统和手段来进行舒缓、解决。在新中国成立初期，国家的民族事务工作部门就民族纠纷开展了大量的工作，化解了许多民族之间的纠纷，取得了很好的经验和示范效果;到了恢复和建设时期，尤其是改革开放以后，由于社会体制的变化和经济利益格局的变迁、文化差异的冲突，少数民族与汉族、少数民族之间总会出现这样那样的纠纷，民族事务工作部门依据新中国成立以来的工作经验，采取了更加细致的工作方法，在解决民族纠纷的法律体系尚不健全的条件之下，用干预性的调节手段，对民族纠纷的化解，起到了良好的作用。值得一提的是，在恢复与发展时期，尤其是从1982年开始，民族事务管理部门将民族团结模范表彰活动开展起来，并将其作为民族工作的要点来抓。^[8]对各省、自治区、直辖市在维护和加强民族团结方面有突出贡献的集体和个人进行表彰，并逐渐在基层政府中推广。这种褒奖性的干预调节方式，有助于营造平等、团结和共同发展的民族关系，不失为一种有效的政治社会化过程。

再次，发挥统一战线和政治协商机制的调节作用。在调节民族关系的过程中，统一战线和政治协商机制发挥了重要的作用。在恢复和发展时期，这两个工作系统中均设有专门的民族事务部门，很多少数民族精英和上层人士都在这两个工作系统中发挥着直接调节民族关系的作用。这些少数民族上层人士利用自己在本民族中的社会地位和传统影响，直接对少数民族地区输入党和国家的各项民族政策和制度，引导本民族的群众执行党和国家的各项政策，对民族地区的稳定和发展起到了良好的示范效果，同时也在少数民族地区建立对国家的政治认同感上起到了特殊的促进作用。

经过民族政策的实施，民族关系得到了新的发展，在国家推进改革开放的进程中，民族政治关系、经济关系和文化关系均呈现出新的特点和变化。