新中国民族政策实施方式：互动研究成果

三、民族政策实施的方式

针对新中国成立初期民族关系的特点，不可能按照国家各项制度均完善和发展以后的阶段来制定和实施民族政策，依赖常规的行政管理手段来调节民族关系。而是要根据各个不同地区的民族关系的特点，着力于尊重少数民族的意愿、消除汉族和少数民族之间的隔阂与矛盾，调解各个少数民族之间的纠纷。因此，开展大量细致而深入的民族工作就成为一种从革命时期就沿用至新中国成立的有效方式。此外，基于党和国家对民族工作的重视，新中国成立以后，从中央到地方均设立了民族事务工作机构，以便更好地制定和执行民族政策、开展民族工作、促进新型民族关系的构建。

(一)开展民族工作的方式

社会主义建设时期的各项民族政策能够得以顺利实施，与当时党和国家的一项重要的民族政策实施方式密不可分，这就是开展民族工作的方式。所谓民族工作，就是指一定的国家机关针对具体的民族问题和民族矛盾的特点，直接处理民族问题、调适民族关系的行为方式。民族工作的开展具有具体性、灵活性和日常性、非程序性等特点。民族工作的具体性是指依据国家宏观的民族政策、方针开展民族工作，是针对具体的民族矛盾、民族问题开展民族工作，有时甚至是针对一种民族问题而开展一项民族工作;民族工作的灵活性是指民族工作的开展方式、开展对象和开展步骤并没有一个固定的必经程序，无须烦琐的行政程序许可，免去因由制度化的规定而多增加的程序和步骤，直接针对某一个民族问题迅速开展民族工作;民族工作的日常性是指党和国家把民族工作的开展直接纳入国家处理民族问题和协调民族关系的体系中来，地方各级政府也成立了一系列民族工作小组，从日常行政事务的处理中着手解决民族关系中的各种问题;民族工作的非程序性是指民族工作的工作主体有时是针对某种民族问题临时成立的;民族工作的内容是依据民族问题的特点来确定的，可以不依照与其他法定国家机关一样的程序而进行;民族工作的原则是尽可能协调好民族关系、处理好民族问题、促进新型民族关系的建立，有时可以在不触及国家政权的原则下进行特殊的处理，这些都是与其他程序化和制度化的工作相区别的。

社会主义建设时期，尤其是新中国成立初期，不但国家的经济落后、各项基础设施都处于不完善的状态之中，而且国家制度、政策体系也处于不完善、不健全的状态中。在这样的情况下，要想达到在完善的制度体系之下有条不紊地发挥法律、制度的功能，实现对当时复杂而特殊的民族关系的调整，处理好各种民族问题，化解民族矛盾和引导民族关系向有序化、制度化发展，几乎是天方夜谭。西方多民族国家处理国内民族问题，构建国内和谐民族关系的政策和制度，虽历经数百年，但仍有制度的瓶颈问题存在。以美国为例，种族问题是数百年以来政府的梦魇， “美国总统时常审查他的政策所出现的问题”^[8]。美国尚且如此，更何况新生的中国政府要面对的民族关系更加错综复杂。(www.xing528.com)

从民族工作开展后所取得的实际效果来看，随着各项细致入微、连续不断的民族工作的开展，新型民族关系取得了很好的效果。到1956年底，通过各项民族工作的开展，很大程度上消除了汉族与少数民族之间的历史隔阂，汉族与少数民族之间、少数民族与少数民族之间进行了有效的沟通;通过民族工作的开展，由于得到了国家的各项民族政策的实惠，少数民族对新兴国家政权的认同感大大提高，少数民族地区的政治、经济、文化得到了恢复和初步发展，这些都充分说明具有具体性、灵活性和日常性、非程序性等特点的民族工作的开展，是社会主义建设时期民族政策实施的有效方式。

(二)设立专门的民族事务机构开展民族工作

当一个新兴的多民族国家政权建立之后，最亟待解决的政治问题是怎样在统一的国家政权体系之下尽快地建立起与中央政权保持一致的地方基层政权。在地方基层政权建立起来之后，要能够在中央政权可控的范围之内有效地开展社会、经济、政治的管理。换句话说，就是要尽快建立起中央政权在基层群众中的合法性地位， “正如《独立宣言》所说的‘对统治的同意’ ，合法性的基础是同意”^[9]。因此，构建新型民族政治关系，就是要取得少数民族对于新生国家政权的同意。在这个前提条件下，民族地区政权的顺利交接和社会秩序的稳固是一个核心的问题。民族地区政治新秩序的建立过程，是新型民族关系确立和构建的制度基础。

在这个特殊的过程中，中央政府考虑到少数民族地区居民的参政意识落后，构建新型民族政治关系的政策主要以动员少数民族地区的社会各界群众参与民族地区的民主建设，加强民族地区居民对新型国家政权的认同感，在统一的多民族国家制度体系之内更加强调和保护少数民族的平等权利。在必须尽快推行各项民族政策的迫切要求下，国家作出了要在中央和地方均成立专门的民族事务管理机构的决定，并先后于新中国成立初期建立了中央和地方政府的民族关系日常管理机制，1949年10月22日，中央人民政府民族事务委员会正式成立并开始办公; 1950年政务院通过的省人民政府组织原则规定，在民族事务较多的地区，设立民族事务委员会。^[10]此外，还组建了中央和各省民族工作队，以民族工作的形式直接调节民族矛盾;加强国家民族政策的宣传和推广，增进少数民族各界人士与人民政府之间的政治沟通;组织少数民族识别，确认少数民族在国家中的国族地位以及在少数民族地区推广民主改革;等等。通过多层面的民族政治政策的推行，取得了良好的效果，各项民族政策得以较为顺利地在民族地方实施，极大地改善了民族关系，使新型的民族关系粗具雏形。