新中国民族关系与民族政策的互动研究：调整政策民族关系

二、民族政策调整民族关系

(一)民族政策调整民族关系的必要性

毋庸置疑，民族关系的现实状况决定民族政策，民族政策不能脱离民族关系的基本特点和要解决的现实问题。但是，作为现代多民族国家对民族事务进行有效管理的基本方式和手段，民族政策对民族关系能够进行有效的调整和导引，通过民族政策的实施，处理好民族问题、化解民族矛盾，从而达到对民族关系的调整，使民族关系向良性的方向发展。换言之，一项符合民族关系发展要求的民族政策制定和实施以后，能够有效地化解民族关系中存在的矛盾、解决民族纠纷、处理好民族问题，使各个民族之间的关系由相互猜疑、相互敌对甚至相互仇视转为相互信任、相互理解和共同发展;反之，如果多民族国家不能制定出有效的民族政策，或者对多民族矛盾和民族问题熟视无睹，甚至是束手无策的话，那么民族关系中相互敌对的矛盾不能够得到有效而及时的化解，民族关系中的不和谐之音就会一直存在，甚至于爆发民族之间的流血冲突事件。因此，民族政策必须依据民族关系进行调整，必须要制定和出台一系列民族政策来解决一个个现实的民族问题，调整不和谐的民族关系，关注民族关系中的矛盾和对立问题，积极主动地引导民族关系的良性发展。

新中国的成立，在中国民族关系发展史上具有划时代的意义，是中国民族关系发展史上的一个里程碑。新兴的国家政权在少数民族地区构建起各级地方政权，进行了相应的社会主义改造，构建起一种全新的社会秩序，也形成了一种新型的民族关系。然而，旧的矛盾解决了，新的矛盾又滋生出来，党和国家解决了新中国成立初期民族关系中存在的各种矛盾、各种问题，新的矛盾和问题又会产生，民族政策必须时刻关注民族关系的发展动向，并充分依据民族关系的现实情况进行调整，才能够对民族关系起到良好的调节和导引作用。民族政策对民族关系调整的效果直接关系到汉族与少数民族之间、各个少数民族之间的关系和谐。因此，民族政策对民族关系的调整十分必要，如果不能够及时对民族关系中出现的问题进行处理，将会放大民族之间的矛盾，甚至演化成为无法控制的民族冲突，造成民族关系的裂痕，对各个民族的发展贻害无穷。

(二)民族政策调整民族关系的取向和方式

民族政策对民族关系的调整十分必要，民族政策的好坏对民族关系的发展至关重要。那么，民族政策制定与实施的方式的不同，即民族政策如何调整民族关系，将直接关系到民族政策的实施是否有效果，是否能够把民族关系中的各种问题处理好，使民族关系向良性的方向发展。

从新中国民族政策调整民族关系的基本取向来看，党和国家的民族政策主要是偏向于以少数民族的利益为取向，以少数民族的利益为制定民族政策的基本出发点。新中国成立以来，国家为了有效地调整民族关系，出台了一系列的民族政策，这些民族政策不仅种类繁多、内容丰富，涉及民族关系中各种各样的现实问题，既包含经济问题，也包含政治和文化等诸多方面的问题;而且形式多样，有以一整套制度的方式出现的民族区域自治制度，也有解决一个个具体问题的单向政策，例如城市中保护人口较少的少数民族居民基本权利的政策等，形成了一个庞大的民族政策体系。 “这些民族政策都是用以调整民族关系，解决国内各个领域内出现的民族问题的。尽管各类民族政策的侧重点有所不同，在具体的价值取向上也有一定的差异，甚至存在不一致的地方，但从总体上看，这些政策的价值取向是很明朗和一致的，这就是对少数民族及其聚居的地区即少数民族地区，进行支持、帮助和扶持，维护少数民族的权益，促进少数民族利益的发展。 ”^[16]此外，中国的民族政策一直采取十分审慎的态度来制定和实施，党和国家领导人一直特别强调对待少数民族问题、处理民族关系要秉持“赔不是”的态度。毛泽东特别强调:“少数民族地区的社会改革，是一件重大的事情，必须谨慎对待。我们无论如何不能急躁，急了会出毛病。 ”^[17]而周恩来主张要以“汉族对不起少数民族，要向少数民族赔不是”的态度来处理汉族与少数民族的关系。邓小平在指导具体的民族工作时强调:“所有这一切工作，都要掌握一个原则，就是要同少数民族商量。他们赞成就做，赞成一部分就做一部分，赞成大部分就做大部分，全部赞成就全部做。一定要他们赞成，要大多数人赞成，特别是上层分子赞成，上层分子不赞成就不做，上层分子赞成才算数。 ”^[18]随着我国民族政策的不断完善，这一基调还一直保留，党和国家提出的“民族工作无小事”的论断一直延续至今。(www.xing528.com)

从新中国民族政策调整民族关系的方式来看，党和国家主要通过民族工作的广泛性、日常性开展来实现对民族关系的调整。新中国成立以来，党和国家延续了革命时期在少数民族地区开展工作的一贯传统，继续在少数民族地区开展各项民族工作，在新中国， “通过专门的国家机构、工作机制以及人员来处理与民族有关的问题，即开展民族工作，这是中国处理国内民族问题的一大特色”^[19]。开展民族工作，并不是我国宪法和民族区域自治法中明确规定的一种制度性的民族政策实施方式，然而，这种以对少数民族群众进行思想教育、处理民族关系中的矛盾和冲突的方式，却是新中国成立以来落实各项民族政策、解决各种民族关系问题时最经常采用的。在中国，不仅从中央到地方均设立了专门的国家机构和工作人员来开展民族工作，而且已经形成了日常工作的一整套机制和惯例，对民族关系中出现的冲突和矛盾，往往通过民族工作进行调解和疏导，以达到调整民族关系的效果。可以说，中国民族政策的实施，大多数是通过民族工作的开展来实现的，民族工作的开展是民族政策有效实施的主要方式。

(三)民族政策调整民族关系的效果

从新中国民族政策调整民族关系的效果来看，经过了一项项针对各种民族问题和着手解决各种民族矛盾的民族政策的制定和实施，通过各种民族工作的开展，建立起了新型的民族关系，民族政策的实施效果是十分显著的。国家的民族政策以同情、关心和帮助少数民族为民族政策的基本价值取向，一方面，着手开展了民族识别工作、提升了少数民族的地位;另一方面，从经济、政治、文化等各个领域给予了少数民族更多的利益，尤其是促进了少数民族的发展和少数民族地区经济社会的发展，改善了少数民族的生产和生活条件，普遍地满足了少数民族对本民族在国家中社会地位、自身发展的要求，使新中国这一多民族国家赢得了国内各个少数民族的认同，从而体现出多民族国家的强大的族际整合能力，推动了民族关系的良性发展。在新中国新型民族关系逐渐形成和不断发展的过程中，民族关系逐渐走上和谐、统一和有序的轨道。

(四)民族政策自身必须进行调整以适应民族关系的变化

然而，任何一个多民族国家的民族关系并非一成不变，由此而产生的民族问题也会层出不穷，这是民族关系发展的基本规律。对于中国这样一个多民族国家而言，受到历史因素的影响，民族关系比较复杂、多元，因此，在不同的历史阶段，民族关系会不断出现新的问题和矛盾，民族政策不可能一劳永逸地解决所有的民族问题。这样，对于新中国的民族政策而言，不断地适应族际关系在新的历史阶段所出现的新的问题，调整不适应民族关系发展的民族政策，是民族政策能够有效调节民族关系的核心问题。但是不论基于什么样的历史时代，无论民族关系出现什么样的新特点，民族政策的目的都是要解决民族问题，实现和谐的民族关系。

新中国成立以来，党和国家民族政策的基本取向关心和帮助相对于汉族来说处于弱势地位的少数民族。政策实施的主要方式是国家对相对弱势民族给予优惠政策和向相对弱势民族输入社会资源。 “在少数民族自身的发展水平低，内部整合程度有限，经济、政治、文化和社会发展较之于主体民族而处于落后状态的时候，尤其是在历史上少数民族长期受到汉族统治阶级欺压的情况下，这样的民族政策实施方式是恰当的。 ”^[20]民族政策实施以后，提升了少数民族的社会地位、改善了少数民族的经济条件、发展了少数民族的宗教文化，也促使民族关系发生了变化。诚然，民族关系有向平等、互助和共同繁荣的良性方向发展的一面，却在市场经济的条件之下也产生了各个民族之间相互竞争，向中央政府争取更多权利，包含经济权利和政治、文化、宗教权利的问题。民族关系发生了变化，而民族政策却还墨守成规，保留着继续向少数民族进行单项支援的内容和方式，这样，民族政策就会阻碍民族关系的良性发展，反而带来各个民族之间的恶性竞争，破坏了民族关系的良性发展。因此，民族政策并不是一成不变、一劳永逸的，而是在实施一个历史阶段，促使民族关系发生了变化之后，必须对自身的内容和实施方式进行调整，才能够继续发挥对民族关系的调整功能，实现民族关系的良性发展。