甘肃省政协实践创新论文集：改进政协职能机制

完善政协职能履行机制的探讨

马克林

人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼收并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色，是我国社会主义民主政治的一大优势。当前，坚持和完善人民政协制度，其着眼点在于推进政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设。推进政协履行职能的“三化”建设，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的必然要求，是进一步提高政协功能的重要保证。因此，需要将推进和完善政协“三化”建设摆上重要位置，积极探索，大胆实践，突出重点，逐步推进，不断建立、健全各项规章制度，努力使政协各项工作有制可循、有据可依。

一、充分履行人民政协职能的重要意义

党的十七大报告指出：“坚持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”，“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”。这表明加强政协工作，推进政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设，是关系全局的工作。这就需要站在建设有中国特色社会主义民主政治的高度，充分认识人民政协的性质、地位和作用，充分认识加强政协工作、履行政协职能的重要意义。

1．人民政协是我国政治体制的重要组成部分

我国的社会主义政治制度，主要由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度三个部分组成。其中，人民政协就是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府实施，集中体现了人民民主，对于实现决策的民主化、科学化，减少决策失误，具有十分重要的意义。同时人民政协作为统一战线组织，具有广泛的代表性和巨大的包容性，作为发扬民主的重要形式，可以充分反映不同界别群众的意愿和呼声，在我国的政治体制中，人民政协同人大、政府互为补充，相辅相成，发挥着不可替代的作用。

2．履行人民政协职能是我国社会主义民主政治优势的重要体现

随着中国特色社会主义民主政治建设的推进，履行人民政协职能的意义在我国政治体制和政治生活中的愈加显现出来。

首先，人民政协是中国共产党领导的多党合作政治协商的重要场所，是我国唯一由所有合法政党参加的多党合作的政治组织。在政协内部，各党派能够以党派的名义发表意见，提出提案，开展参政议政活动，各党派进行平等对话，实行民主协商、互相监督，这是人民政协不同于其他政治组织的显著特点，也是我国社会主义政党关系的生动体现。人民政协为各党派、团体合作共事提供了组织保证，有利于使各民主党派的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达，消除误解，增进共识；有利于实现扩大政治参与和保持政治稳定的有机统一；有利于监督与促进、批评与支持的有机统一；有利于改善中国共产党的领导，加强参政党的建设，发挥我国社会主义政党制度的特点和优势，巩固共同建设中国特色社会主义的社会政治基础。

其次，人民政协具有广泛的代表性和包容性，它在热爱中华人民共和国、拥护中国共产党的领导、拥护社会主义事业、共同致力于中华民族伟大复兴的政治基础上，汇集了各民主党派、人民团体及无党派人士、少数民族人士、台港澳同胞等各界代表人士，汇集了新时期爱国统一战线的各个方面。来自四面八方的政协委员，代表各自党派、团体、界别的愿望、要求和利益，体现了不同群体不同阶层广泛参与国是的民主权利，实现了统一意志和各方面积极性的有机统一，充分体现了中华民族的大团结，大联合。人民政协这一组织形式，有利于吸收各方面人士参与国事，调动一切积极因素，团结一切可能团结的力量，集中全国各族人民和全体中华儿女的智慧，为实现国家富强、人民幸福和祖国统一而共同奋斗。

再次，人民政协实行民主协商、求同存异的工作原则。政协的各种重要事项都是经过协商确定的，需要对协商的问题作决议时，也要在充分协商后以少数服从多数原则进行表决，并在不违反章程规定的前提下，允许保留意见。人民政协民主协商、求同存异的工作原则，有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数，广泛切实地发扬人民民主，促进决策的科学化、民主化；有利于形成宽松和谐、团结民主、畅所欲言、合作共事的政治局面。实行民主协商、求同存异，是人民政协的一大特色，也是人民政协的一大优势。政协的这种特点，有利于社会主义民主的不断进步和发展，有利于经受各种风浪的考验，有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面。

人民政协的上述特点和优势，是中国特色社会主义民主政治特点和优势的一个重要方面。因此，我们要发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，就应该进一步推进人民政协事业的发展，强化这些特点和优势，把最广泛的爱国统一战线巩固好、发展好，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

二、政协履行职能机制中存在的问题及成因

随着我国民主政治建设进程的不断推进，政协履行职能机制建设取得了显著进步。特别是在中共十六大召开和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》实施以后，在履行政协职能制度化、规范化的基础上，又提出了履行政协职能的程序化。尽管如此，在目前政协主要职能履行机制中，仍存在不足之处，直接或间接地影响了政协履职和作用的发挥。其主要表现在于，政协职能履行中，一般性的规定和号召较多，在实践中进行具体探索的较少，相关规定不够具体、完善，可操作性不强。例如，有关政协履行职能的程序性规定方面，对政协组织的程序性规定较多，对政协组织之外的程序性规定较少，履行政协职能的主体是人民政协，客体是中国共产党、人大常委会、人民政府、法院、检察院等。但社会各界包括政协组织在内，对程序性的理解往往习惯地认为履行政协职能是政协的事，有些党政领导也自觉不自觉地持这样的观点，导致在履行政协职能机制建设上，政协作为主体比较主动，而客体在主动程度上与主体不均衡，造成了关于履行职能的程序性规定中，涉及客体的部分较少。程序性规定原则性较强，可操作性较弱。政协章程、《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文件，对政治协商、民主监督、参政议政的内涵、内容和形式虽然做出了比较明确的规定，但有关程序方面的内容，比较零散。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》在履行政治协商职能方面做出了比较具体的规定，而且是单独和系统地进行表述，这是在履行政协职能机制建设方面的一项重大突破。在履行民主监督和参政议政两大职能方面提出了比较具体的要求，但在具体操作层面没有像政治协商规定的那样具体，而且更多的是正面引导性的规定，一些制约性的规定较少，使落实《中共中央关于加强人民政协工作的意见》精神缺乏程序性的保障。

履行政协职能机制中存在问题的原因主要有以下两方面：

一是人民政协理论研究与实践创新相对滞后。履行政协职能的机制问题属于政协理论研究的范畴，一般要落后于履行政协职能的实践活动。只有在履行政协职能的过程中发现问题、分析问题、解决问题，人民政协的理论研究才能不断推进。具体到履行政协职能机制建设问题，是在理论研究不断适应实践发展需要的过程中逐渐产生和发展起来的。政协章程的修改、中央相关文件的出台，恰恰反映了这种从发现问题到解决问题的进程。(www.xing528.com)

二是正确认识和理解政协履职机制建设的重要性需要一个过程。对这个问题在理解和认识上存在两个误区：其一是主要来源于政协组织外部，认为政协履职机制建设问题是政协组织的“内部事务”，与其他部门无关；其二是主要来源于政协组织内部，认为政协履职机制带有一定的制约性，党政部门若不能够认真遵守，则在实际中难以真正有效发挥作用，因而需要追究其责任。事实上，人民政协政治上的巨大包容性和广泛的社会参与性，决定了政协履职机制是履行政协职能主、客体双方的事情，是对主、客体双方共同遵守的规定，是对双方行为的制约。人民政协的性质、地位决定了这种制约不带有法律的强制性，而是一种程序的制约。这种探索的过程是履行政协职能机制建设不断成熟和完善的过程，其中存在的问题是暂时的和发展中的问题，随着我国民主政治建设进程的推进会逐渐得到解决。

三、深化政协职能履行机制建设思路

1.加强学习，促进政协职能“三化”建设的自觉性

重视学习是做好新时期政协工作的一条基本经验。理论上成熟是思想政治上成熟的基础，理论上坚定是思想政治上坚定的保证。当前，全面建设小康社会的任务仍然相当艰巨，经济社会发展和人民群众生活中还有许多问题需要研究解决。这些都给履行政协职能，积极参政议政，推进“三化”建设提出了新的课题。因此，要适应新的形势和任务，跟上时代前进步伐，把握政协工作方向，推进“三化”建设，提高履行职能水平，创造性地开展工作，就必须用科学的理论武装头脑，加强理论学习，夯实理论功底，提高理论修养。只有加强学习，才能提高认识，达成共识，围绕共同目标，同心同德，团结奋进，进一步形成推进政协职能履行机制建设的整体合力。这就需要各级政协坚持以创建学习型政协为抓手，切实加强领导，认真组织政协各部门的政治理论学习，采取集中学习与自学相结合、学理论与议工作相结合、听辅导与谈体会相结合等形式，认真结合工作实际，深入思考工作思路，充分交流学习收获。为推进政协履行职能机制建设奠定扎实的基础。

2.形成合力，努力争取党委重视和政府支持

政协工作是党的工作的重要组成部分，也是我党加强执政能力建设的重要方面。坚持中国共产党的领导，是人民政协开展工作必须始终遵循的一项根本原则。人民政协作为中国共产党领导的最广泛的爱国统一战线组织，人才荟萃，智力密集，联系面广，代表性强，具有多方面的独特优势，其非凡地位和作用是其他任何机构和组织所不能替代的。但是，没有党委的强有力领导，不形成党委、政府、政协的整体合力，政协“三化”建设就难以推进。

政协“三化”建设是一项系统工程，它既需要政协各参加单位和全体委员的共同参与，更需要政协系统与党政系统之间的互动。党委重视，政府支持，政协主动，各方配合，是推进“三化”建设、做好政协工作的基本条件。因此，各级政协就需要坚持把政协的各项工作置于党委的领导之下，做到多请示、多汇报、多沟通，自觉维护党的领导，认真贯彻落实党委的工作意图，主动赢得各级党委的重视和政府的支持。与此同时，各级政府和部门必须从完善我国基本政治制度、加快推进民主政治建设的高度，充分熟悉新形势下做好政协工作的重要性，进一步增强支持政协工作的主动性和自觉性，切实做到思想熟悉到位、制度落实到位、工作支持到位，努力形成政府工作与政协工作相互支持、相互配合、相互协作、相互促进的新格局，为政协顺利开展工作创造条件。例如，党政领导定期通报情况，政协组织积极邀请党政领导参加重要会议和重大活动；全会期间，党政部门领导与各界委员进行面对面的交流，直接听取委员意见和建议；在调研选题上，事先主动与主管领导、主管部门进行协商，在协商的基础上确定题目、开展工作，增强调研的针对性；在委员视察工作中，政协、政府充分协商配合，政府做好协调工作，使委员视察由政协组织的单方行为，转变成互动行为；打破界别局限，一些视察活动邀请不同界别的委员参加，使委员更多地了解本行业、本专业以外的情况，扩大委员的知情面，为委员充分履职奠定基础。

实践证明，只有坚持和依靠党委的领导和政府的支持，实现党委、政府和政协之间的良性互动，人民政协才能保持正确的政治方向，不断获得发展的动力，更好地发挥优势和作用。

3.大胆实践，积极探索政协“三化”建设的有效途径

人民政协履行职能制度化、规范化、程序化的过程，是实践、认识、再实践、再认识的过程，具有艰巨性、复杂性的特点，决定了推进“三化”建设是一个长期的循序渐进的过程。时代的不断发展，赋予人民政协新的内涵，政协履行职能的形式、内容、程序等也随之发展，反映这一实践活动的“三化”建设当然必须适应发展了的形势。因此，“三化”建设是一个创新课题，具有很大的探索空间，既要在一定时期内形成规范和制度，又要随着形势发展和客观需要，深入研究，探索创新，不能墨守成规，一成不变。只要做到与时俱进，在实践中探索，在探索中创新，“三化”建设就会更有成效。

4.突出重点，建立健全政协工作的各项规章制度

制度建设对政协履行职能、做好工作更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度化是把共同遵守的办事规程或行动准则转变成为经常的状态，是“三化”的核心内容。只有按制度和程序办事，才能避免随意性，克服盲目性，增强规范性，提高实效性。因此，用制度规范人民政协履行职能的目的、内容、形式、原则、程序等，使之规范化，是推进“三化”建设的重要载体，是人民政协工作的根本要求。推进“三化”建设，首要的是建章立制，制定和健全、补充和完善各项规章制度，使政协各项工作有章可循，有据可依。具体而言，在协商议政方面，要确定协商题目、确定协商方式、反馈协商意见等都要有章可循、规范程序。在民主监督方面，提案、视察、反映社情民意等规定和制度，要进一步完善、充实，建立健全工作程序。在参政议政方面，要在实践中不断进行探索，创新参政议政的形式和内容，参政议政的活动既要丰富活跃，又要规范有序，增强参政议政的参与性、服务性、实效性。

5.夯实基础，不断提高政协自身建设的水平

政协组织是“三化”建设的主体。人民政协能否有效地推进“三化”建设，主要取决于自身的组织状况、精神状态和工作水平。无论是履行职能，反映社情民意，还是联系各界人士，增强政协工作活力，都离不开政协委员的参与和专委会、联络处作用的发挥。如果政协委员、专委会、联络处的作用和政协机关的功能得不到充分发挥，政协履行职能制度化、规范化、程序化建设就会成为无源之水、无本之木。要适应新的形势，完成新的任务，推进“三化”建设，必须加强政协自身建设，提高政协整体素质。实践表明，政协事业发展需要一支热心政协事业、履行职能积极性高、结构合理的委员队伍，需要一支政治素质高、工作业务精、责任心强的机关干部队伍。政协机关以建设“学习型、务实型、服务型、廉政型”机关为目标，全面加强政协机关思想、组织、作风和制度建设，增强干部的责任意识、服务意识、纪律观念、能力素质，努力造就一支政治坚定、作风优良、业务熟练的高素质干部队伍，为进一步推进“三化”建设提供有力保障。

推进政协履行职能制度化、规范化、程序化建设，是政协工作当前的一项紧迫任务，也是一项长期的任务。因此，需要政协和各级党政部门总结经验，积极探索，开拓创新，把推进人民政协“三化”建设的各项决定、措施落到实处，把政协工作提高到一个新的水平，以充分体现我国社会主义民主政治的优势。

（作者系西北师范大学政法学院副教授）