以改革创新精神推进 人民政协的民主监督
康 民
民主监督是人民政协的三大主要职能之一，是我们党推进民主政治的有效尝试。党的十七大报告明确提出要“支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能”，这既是对全党的要求，更是对政协的期望。
一、政协民主监督是人民民主的重要组成部分
政协民主监督是在我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督。其基本内涵是，它是政党之间的监督，共产党要接受民主党派的监督，民主党派也要接受共产党的监督。这种监督是非权力性、非强制性的社会民主监督。它体现了社会主义民主的本质要求，有利于社会主义民主的实现，更加有效地防止腐败现象的滋生蔓延；有利于民主党派有序的政治参与，发挥各民主党派的整体职能；有利于坚持和改善中国共产党的领导，完善决策体系，减少决策失误，实现执政党决策更加民主化、科学化。
在中国特色的监督体系中，政协民主监督具有自己独特的优势：
一是具有主体的广泛性。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结的联合组织，是最为广泛的政治联盟。其中每个委员都来自于不同的战线、不同的阶层，每个人都代表了一大批群众，参加政协的各党派、工商联、有关人民团体联系各界，扎根基层，作为监督主体能够从不同的方面、不同的层次、不同的视角就经济、社会和文化发展等问题发表见解，进行监督，从而保证了最广大人民群众的意见得到表达，就共同性的问题取得一致看法，所以说，这样的监督最能体现广泛的民意。
二是具有高度的客观性。在目前的监督体系中，虽有党内、人大、政府等权力监督，但权力关系的制约性也带来了关联性。相比较，政协组织位置超脱，很少受到部门利益的局限，其监督具有广角度、多视点、包容性强的特点。既有参政性、又有协商性，手段是监督，目的是支持和帮助，着眼于大局，易被各方所接受。保持了客观、公正，体现了民主、团结，因而其站位高、视野宽，是一种积极、正面的监督。
三是具有内容的丰富性。人民政协民主监督的内容主要是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。这种监督既有对外又有对内的特点，是全方位的双向监督，在政治上有巨大包容性基础上的民主监督，就容易做到知无不言、言无不尽，其监督的内容涉及政治、经济、社会活动的方方面面、各行各业，具有丰富多彩的特色。
四是具有形式的多样性。人民政协民主监督的形式主要有：政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员，还有各种形式和内容的座谈会、情况通报会、行业评议会等履行参政议政职能的各个环节、各种活动。这些形式，既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，所以是全方位的监督。
五是具有监督的实效性。体现在政协通过组织多样化的活动，将履行职能贯穿于活动的全过程，这就保证了民主监督的经常性；由于政协民主监督来自于这个具有最广泛代表性和包容性的政治组织，因而具有很大的政治和社会影响力，能受到普遍的重视；由于政协人才济济，智力雄厚密集，绝大多数委员学有专长，知识渊博，且具有较开阔的视野、深邃的视点和科学观察分析问题的能力，所以在履行监督职能时能冷静的理性思考而具有较高的准确性，常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议，使监督很有实效性。
二、政协民主监督的状况不容乐观
随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进，围绕民主和团结两大主题，人民政协积极履行民主监督职能，针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议，对党和政府科学化、民主化决策起到重要作用，是我国民主政治发展的重要表征。然而，由于思想上、制度上和机制上的原因，人民政协民主监督存在的问题毋庸讳言。在政协的三大职能中，民主监督仍然是薄弱环节，主要表现在以下几方面：
1．民主监督的意识不强
我国宪法明确规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。而在实践中，对政协工作尤其是民主监督重要性的认识并不统一。一方面，一些地方党政领导认识不到位，认为有人大、纪检和监察部门监督就够了，政协民主监督“可有可无”；有的认为政协民主监督增加了工作环节，影响工作效率；有的更愿对他人实施民主监督，自身接受民主监督的自觉性不强。另一方面，一些政协领导和委员由于思想认识不到位，认为民主监督这种“软监督”作用不大，缺乏热情，责任心欠强。不敢监督、怕监督、难监督和不愿监督的情绪，使一些政协组织和委员疏于履行政协章程和相关法律中明确规定的职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉性的职位，抑制了政协自身的积极性、主动性功能的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度受到较大的影响。
2．民主监督的保障机制还不健全
人民政协民主监督的效能要真正得到发挥，重要的是要有相应的制度、机制建设相配套，将人民政协的民主监督纳入到制度化的轨道，以保证民主监督规范、有序和有效地进行。但关于人民政协民主监督具体的法律规定至今还缺乏，尤其是目前政协民主监督仅仅在政协章程及有关文件上得到原则性体现，没有配套的措施和必要的程序，在具体操作上存在较大的随意性，在一定程度上靠“书记”的开明和“政府领导”的情面。与制度建设还需进一步推进相联系的是，人民政协在履行民主监督职能时所需的各种保障机制还不够健全。有的地方政协委员的民主权利得不到保障，履行监督职责时受到不公正的对待。
3．民主监督与其他形式的监督缺乏关联
人民政协的民主监督属于一种非权力监督，既有优点，也有缺点。优点是能充分发挥人民政协联系阶层、群体广泛和素质高以及相对超然的地位等优势，有利于提高党和政府决策的科学化与民主化程度。缺点是，由于政协的民主监督不是刚性的权力监督，其监督的效果不是靠政协的主观意志就能够解决，政协的民主监督要想取得更大的成效，离不开被监督者的理解、支持和配合。近些年来，人民政协在民主监督方面较为注重与其他形式的监督相协调、配合，但是与现实的需要相比，仍然有很大的差距，如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，导致民主监督缺乏刚性；乏与新闻媒体舆论监督的合作，使政协没有足够的社会影响力；缺乏与社会公众群众监督的合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意，反映广大民众的呼声等。
4．民主监督的形式单一(www.xing528.com)
政协民主监督形式主要有以下三种：一是政协组织向党和政府提出建议案、建议或有关报告；二是政协委员通过视察、提案、举报等方式提出批评或建议；三是政协组织或政协委员参加党和政府组织的调查和检查活动。但是实际上，全国政协关于民主监督的内容和形式上的规定仅是一个原则性的规定，同丰富的实践相比，还有很大的展开空间，特别是随着人民政协民主监督法制化、制度化程度的提高，更多的民主监督形式应被开发出来。在政协民主监督形式上，一方面应紧紧围绕团结和民主两大主题，创造更多的贴近现实的民主监督形式。另一方面，要及时总结各地在民主监督形式上的探索经验，将它们上升为规范性的文件或形成相应的法律。这两方面的工作是一个不断探索、总结和规范的过程，需要实践工作者和理论工作者的不断探索和努力。
三、积极推进政协民主监督的创新
新阶段新形势，如何履行好民主监督职能，既是各级政协组织必须深入思考的实践课题，也是一个需要全面探索的发展创新课题。
1．创新政协民主监督的理论，以提高认识
坚持和完善人民政协民主监督，是我国政治制度赋予人民政协的重要职能，是坚定不移发展社会主义民主政治的必然要求。《中国人民政治协商会议章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协民主监督的性质、内容和方式都作了明确规定。在现实中必须进一步明确：
第一、政协民主监督制度的推行，具有深厚的法理基础：一是符合宪法的权力制约原则。该原则要求执掌国家权力的各国家机关、拥有政治权力的各政党组织之间要相互制约，彼此监督。中国共产党赋予人民政协民主监督职能，正是为了体现宪法权力制约原则精神的。二是符合宪法的法治原则。该原则的核心是“法的治理”而不是“人的治理”，那么赋予政协的民主监督职能，就是为了体现和维护依法治国的法治原则，“体现了政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定的价值和功能。”三是具有显著的合理性、人民性、科学性的法理特征。也就是说政协民主监督是我国社会主义民主法制不能缺少的重要组成部分，是建设中国特色社会主义民主政治、政治文明的需要。
其次，从“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针来看：“长期共存”是根本前提，“互相监督”是主要宗旨与要求，“肝胆相照”是态度与程度，“荣辱与共”则是共同历史命运。在“十六字”方针中，“互相监督”是中心环节与核心内容。很显然，如果缺少实质性“互相监督”的政党制度和缺少实质性“民主监督”的人民政协，那都是不健全、不完善的。
再者，人民政协的三大职能，既能体现中国政治体制的特点和优势，又能体现民主政治、政治文明的发展要求和发展趋势。如若缺少了政协及其民主监督这一特定要素和特殊作用，社会主义民主政治体制就会失去构建的充要条件。
2．创新政协民主监督的法制，以增强效力
要从根本上深入持久地发挥政协民主监督的实效，就必须增强政协民主监督本身的刚性，从法制上确认政协民主监督的权力。目前最大的障碍是监督主体缺乏法律保护，也没有相应的实体法、程序法把宪法中保护监督的原则和履行监督的程序加以具体化，致使政协民主监督失去了刚性、有力、具体、可靠的法律保护。因而应当制定相关法律和制度，用法律语言对政协民主监督的性质、程序等进行明确的表述。要提高民主监督的刚性和硬度，关键在于平衡权力结构和健全制约机制，在监督者与被监督者矛盾的对立统一中去寻找双方的平衡点、结合点，实现民主监督的法制化、程序化。对民主监督中较成熟的经验，要及时总结和提高，形成相应的制度和法规。对提案、评议、视察、调研、特约监察、反映社情民意等民主监督的主要形式，要制定实施细则，建立反馈制度，落实监督结果。
建立与“政治协商、民主监督、参政议政”职能相适应的体制机制，政协组织本身也需要进行一些必要的体制改革。一是为使政协的组成和委员的人选具有严格意义上的合法性和资格性，政协委员的产生方式，应当根据各界别的不同情况和名额比例予以确定，由其所在界别推荐和选举。二是政协常委实行常任制、职业化。政协常委实行常任制后，将使他们开始五年一届的以职业政治家的身份去履行职能。三是使政协民主监督工作专职化。可以单设一个专司监督的机构，成立“民主监督委员会”，也可由提案委员会转化而来，把提案工作和监督有机地结合起来。
同时，逐步形成有利于民主监督的长效机制。从完善民主监督的保障机制、运行机制、激励机制、知情机制、互动机制入手，使政协民主监督在实践过程中，与党内监督、人大监督、纪检监督、行政监督、舆论监督、群众监督等形式相互配合，刚柔并济、优势互补，形成监督合力，延伸和扩大政协民主监督的效果。随着政协地位和定位的变化，民主监督领域就应当由协商型向协商与制约型拓展、由廉政型向廉政与效能型拓展。充分体现政协大家庭中有其他党派政见存在的事实，政协委员中有人才荟萃、联系面广的特点和优势，更加注重对决策制定和执行的“不可行性”监督，注重对勤政和善政的监督。
3．创新政协民主监督的形式，以扩大效果
为了总结和推广各地政协组织在实践中创造的一些民主监督形式，建议建立全方位、多层次、受重视的民主监督新平台。民主监督在按照中央5号意见规定的五种形式进行监督的同时，要与时俱进，大胆创新，使民主监督充满活力。
一是要推行特约监督员和行风评议员的委派制度，主动选派素质高的政协委员到行政执法部门和司法部门担任监督员，加强业务培训和跟踪管理，提高民主监督实效。要坚持开展民主评议活动，在党委的统一部署下，组织委员对行政执法部门依法行政、工作作风、专项工作进行实事求是的民主评议，促进工作水平的提高。要加强民主监督的跟踪问效，对重点建议案、提案等办理情况要进行认真的跟踪和监督，不可陷入一提了之、无人问津的误区。要实施专项集体民主监督，围绕某一事关改革发展稳定的重大问题进行监督，把专项民主监督列入常委会议、主席会议协商讨论，使政协民主监督更有分量，更具影响力。
二是要将民主监督与其他监督形式有机结合，聚集力量，不断延伸民主监督效果。加强与舆论监督相结合，在广播、电视、报纸等新闻媒体上开辟政协专栏，跟踪提案办理情况，报道委员意见建议，反映群众呼声要求，宣传人民政协工作，扩大民主监督的影响力。加强与纪检部门监督相结合，联合纪委、监察部门，对有关问题开展专项视察调查，深化民主监督效果。加强与人大的监督结合，通过联合开展执法情况的视察调研，使政协的民主监督和人大的法律监督优势互补，形成广泛、持久的监督合力。
三是要通过多种形式提高政协委员素质，提升履职水平。要重点培养委员的政治责任感，引导他们勇于实践，善于监督，努力发现和提出问题，通过政协组织去争取解决问题。要不断提高委员调查研究的能力和水平，帮助他们克服民主监督中肤浅片面、坐而论道的清谈表态的倾向，引导他们深入调研掌握真实可靠的第一手材料，有针对性地提出意见和建议，通过高效的监督成果转化，提升政协民主监督的质量，为推进中国特色社会主义事业发挥积极的作用。
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