60年人民政协制度建设历程

60年人民政协协商民主制度建设的历程

——把握发展原则，深化人民民主

张凤玲

人类民主政治发展历史都围绕着相同的主题——“民主是人民的统治”的含义而展开。我国人民民主的实质是“人民当家作主”，人民当家作主通过人大的选举民主和政协的协商民主体现。当前，发展和完善人民民主成为政治文明建设的核心内容。为更好地理解和发展人民政协的协商民主，既需要我们对现代民主的发展现状进行反思性的批判，又需要设身处地地考虑中国政治发展的具体情况，深化人民政协的协商民主，构建适合中国具体情况的协商民主。

一、现代（选举）民主发展的困境

人们之所以追求民主，是基于对民主的两种认识：一是将民主视为政治的“善”——通过政治参与实现公民自我管理、自我发展的价值目标。在这里，政治参与是核心，它是公民美德的体现。二是将民主理解为保护公民免于统治者的暴政及人民之间彼此伤害的工具，以及时确保一种健康政治结构的存在以产生熟练且负责任的精英来做出重大公共决策的手段。在这里，人民的统治方式是通过（选举）民主方式将人民的权利委托给统治者体现的。后一种观点即代议制一度成为西方民主理论的主流观点。人们推崇（选举）民主，支持（选举）民主，是因为选举民主为政权的维持提供了合法性资源，为政权的更替确定了基本的政治秩序，增强了权力的公共性；在一定程度上保护人民免于独裁暴政，减少腐败，保护、兼顾人们的正当的利益要求等等。此外，人们还往往将社会经济发展、公民美德提升，社会正义、人类幸福等追求目标寄希望于民主，以期通过民主制度的发展来达到美好理想的实现。

但是，现代民主政治发展常常处于一种焦虑和困扰状态。从现实主义出发，人们发现，理想民主与现实民主之间存在着巨大的差距，被誉为“人民主权”的（选举）民主却越来越陷入到一种困局之中。在人们看来，“民主的程序经不起推敲，而民主的价值亦很难得以实现”。具体观点概括如下：一是选举民主所体现的结果并不代表“人民的意志”。选举中存在着被操纵和非理性的现象。民主制度并不能产生高素质的领导人。一个明显的状况是，在政党政治的环境下，一些利益集团通过选举民主操纵、挟持政党，愚弄选民，使公共政策朝着利于自己的方向发展，从而侵害公众利益。这种状况降低了社会共同利益实现的可能性。二是选举民主忽略了民主的决策过程。这个问题被学者称之为“后选举问题”，人民选举的统治者即政府的代表在制定公共政策的时候，有可能不公平，主要表现在政府的决策可能一味地照顾了这一部分民众的利益（情绪）而忽略了另一部分民众的利益（情绪）。三是由“多数决定”的人民主权易导致“多数暴政”，这种担忧是柏拉图对民主前途感到绝望的核心原因。法国大革命就是多数暴政的结果。四是选举民主的竞争性常常导致国家和民族的解体和消失，因为竞争性的选举在一定条件下具有扩大社会矛盾、甚至撕裂社会的负面作用，许多国家就是在民主化运动中，在外力的影响下分崩离析的。如20个世纪90年代左右，苏联解体及东欧剧变就是民主化的后果。这一点，特别给发展中国家的政治文明建设带来了警示意义。此外，大规模的比较研究发现，以选举民主为特征的现代民主制度与经济增长、社会正义、人类幸福等指标没有什么必然的相关性。民主并不能促进经济的增长。相反，民主在一定程度上导致了福利主义，削减了国家的发展实力。国内学者所批判的，西方选举民主就是“选主”民主，无法有效体现“人民主权”的实质，公共利益成为罩在选举民主之上的一层光环。如果我们既不能将民主沦落为既少见识又不明智的民众的统治，也不能将政治权力视为从一群政治家手里转入另一群政治家手里（尽管它是通过新的方式和新的活动领域来操作的），那么，有没有一种民主制度，可以较好地弥补选举民主的不足，进一步深化“主权在民”的实质？于是，协商民主的研究在西方兴起，人们期望协商民主能承担更多的责任，即自由与平等的公民，通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，同时经由公民参与政治，达至社会自治的理想目标。

相似或相近的问题依然存在于社会主义国家的选举民主。在中国，自20世纪90年代以来，民主选举首先在基层得到了长足的发展，开创了“人民当家作主”的实践先河。但是，民主选举所遭遇的困境和危机依然不可避免。如日益严重的贿选现象，选举后基层领导人的监督与约束机制的缺失，以及这些现象对基层社会的稳定与发展的影响等等问题，令人深思。由此，反思民主的局限，理解民主的这些弱点，有助于我们更好地把握问题。正如学者所指出的，如果我们不能理解民主体制的这些弱点，而带着一种对乌托邦式的民主的美好理想在中国建设社会主义民主政治时，民主体制的这些弱点就会被放大，从而给人民和社会带来很大的灾难。当处于困境之中的西方民主政治将其目标收回至协商民主，以期协商民主引导民主发展走出困境时，我们发现，中国的民主政治制度兼具了选举民主和协商民主两种制度。因此，总结研究协商民主对中国政治发展的意义，在当下的中国民主政治建设中可谓正当时。如何理解民主的实质及协商民主的内涵？根本方法是回归马克思主义者对民主内涵的理解。

二、以人民政协为载体的协商民主的内涵、发展原则

1．社会主义民主的实质及协商民主的内涵

马克思主义者认为，资产阶级民主不是真正意义上的民主，必然要被无产阶级民主取代，无产阶级以解放全人类，实现人的全面而自由的发展为最终目标。无产阶级民主是人类历史上真正的民主，其实质是“人民当家作主”。在实践中“人民当家作主”由两部分组成，即“主权”问题和“治权”问题。主权属于人民，其意义在于发挥人民的决定性作用，产生一个民选政府，选出社会精英去治理社会，或者罢免不称职的政府；治权意味着将决策权委托给经由选举产生的精英所组建的政府，解决的是选举之后的治理问题，即如何实现民主决策、民主管理和民主监督。所以，社会主义民主不仅体现为人民的选举、决策、管理、监督等民主权利方面，而且重在协调、整合多元利益诉求，扩大公民有序政治参与，以“调动广大劳动人民建设社会主义的积极性”。这意味着，主权行使的正当性和政治决策的有效性的统一是人民民主发展的基本取向。前者归属于选举民主，而后者则是由执政党、政府、政协各参加单位等人民内部各方面经由政治协商集中民智民力，发挥“使决策科学化、民主化”作用，归属于人民政协的协商民主。这样理解民主，既符合马克思主义关于“一切人自由而全面的发展”这一社会发展目标，又强调精英治国的智慧、理性和责任，避免“人民当家作主”中因过于强调“人民”权益而与国家、社会的整体权益割裂开来思考的民粹主义倾向。

有了对社会主义民主实质的认识和理解，我们再理解社会主义协商民主的内涵及发展原则。

本文认为，中国人民政协制度语境中的协商民主是指在肯定政府合法性和权威的前提下，中国共产党与各民主党派和社会团体以及人民政协内部各方面就国家社会政治经济发展中的相关问题，通过理性的对话、协商，将输送到政治系统内的社会多元利益协调、梳理、整合到以公共利益为取向的轨道上，最终求得基本共识的一种民主政治制度。人民政协协商民主是社会主义人民民主的实现形式，它是马克思主义民主理论与中国现实相结合的产物。

2．人民政协协商民主的发展原则

人民政协是社会主义民主的一种方式，半个多世纪过去了，人民政协在发挥社会主义民主的历史进程中坚持正确的政治方向，逐渐形成了有利于实现国家及人民整体利益的一整套发展原则。

第一、以促进国家建设、社会稳定为前提。(www.xing528.com)

民主的发展与国家政治共同体（古希腊是指城邦，现代主要是指国家)）的性质密切相关。所以在追求“政治美德”、崇尚理性治国的古希腊，必然会对暴民政治耻之一鼻。当民主发展背离国家理性，至使国家的稳定处于朝不保夕的动荡状态，甚至导致国家的解体或消失，必然被现代政治所诟病；从这一角度出发，我们不难理解为什么中外学者在政体的分类比较中将混合政体视为最好的政体；为什么法国大革命在人类政治发展史上被贴上“多数人暴政”的标签。而中国历来重视民族的团结与和谐，崇尚“合而不同”的社会治理状态。加之社会主义这一政治术语本身隐含着一种以集体利益、国家利益为至上的价值观念，在社会主义政治文明的建设中，我国一直将民族团结、社会和谐，国家的稳定作为首要考虑的问题，在稳定中求得发展，在发展中保持稳定。由此，中国共产党将民主政治发展与国家建设紧密联系，将促进生产力的持续发展和社会全面进步、保持国家的政局的稳定和社会的安定团结，实现最广大民的根本利益等作为衡量社会主义民主政治发展的标准；中国人民政治协商会议的最初创立就是以促进国家建设和民族团结为导向的。半个多世纪过去了，人民政协依然践行着自己的历史使命，为国家发展和社会稳定作贡献。

第二、坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导是实现人民当家作主的最基本的民主方式之一。首先，马克思主义者之所以认为无产阶级民主优越于资产阶级民主，是因为无产阶级的“政治德性”能够调动广大人民建设社会主义事业的积极性，建立起一个以公共利益为主导的人民当家作主的社会。中国共产党是工人阶级的先锋队，是中华民族的先锋队，是无产阶级先进性的化身。从历史看，中国共产党领导的无产阶级政权第一次实现了统治权力与人民利益的高度统一，奠定了人民当家作主理念的根基。从现实看，中国共产党始终代表中国先进生产力的发展方向、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益。此外，民主实践表明，只有人民有着大体一致的想法和利益，民主才能够比较真实地代表人民的利益。中国共产党的权威性和先进性能将人民局部的、分散的、个别的利益集中起来，经由人民内部各方面理性充分的探讨、协商后，梳理、归并到最广大人民的根本利益的轨道上。因此，中国共产党是保障和实现人民民主的有利力量。其次，中国政治发展的社会主义的规定性表明，中国共产党的领导是中国政治文明发展的必然要求。只有坚持中国共产党的领导，社会的发展才能不偏离社会主义运行的基本轨道。

第三、以人民利益的实现为基本价值诉求。新中国成立至改革开放期间，社会主义民主的发展由毛泽东时期的阶级斗争为主的“大民主”发展到以改革开放时期的“现实主义的社会主义”方式。前者强调人民的力量和历史的必然性，强调阶级斗争，通过阶级斗争确保社会及其政治组织的民主化。后者强调“三个有利于”，将人民实质性的社会经济利益的实现作为人民当家作主的起点。相比毛泽东时期的“人民政治观”，“现实主义的社会主义”对于民主的意义上明显的。首先，不再从“阶级斗争”的角度去理解“人民当家作主”（这一点正是导致文革“大民主”的原因），而是从人民利益的实现角度去理解“人民当家作主”，，以人民的根本利益为政治的最高标准，政治主体亦从单纯的阶级范畴转向包括“新兴社会阶层”在内的“一切中国特色社会主义事业的建设者”的“人民”范畴。人民既是民主的起点，又是民主的目的。此外，协商民主以“尽可能求得共识”为原则，以服务于公共利益为宗旨，在行为方式上以协同为主导，在目标上以科学化和民主化的公共政策来有效实现社会公共利益。并力求政策的公平与公正。

三、人民政协协商民主在发扬人民民主中的作用

在西方，协商民主理论的提出，是为了弥补选举民主的缺点和不足；在我国，作为国家政治制度层面的协商民主，主要体现在以下方面。

一是弥补选举民主民意表达的不充分性。协商民主和选举民主都是人民当家作主的表现形式。人大代表来自于各地区，表达的是“横向”的“地域民主”，“块块”民主；而政协的表达主体来自于各行业、各界别、各党派等，反映的是纵向的界别利益、行业利益，“条条”民意。从利益表达的充分性角度讲，若仅有人大的民意反映，没有政协的民意反映，则人民利益的表达将是不完整的，因此，将人大的地域民意与政协的界别民意综合起来，则人民利益的表达、整合将更充分。每年“两会”人大的议案与政协的提案同时提交就是一个生动的例子。

二是在政府决策层面发挥使决策科学化和民主化的要求。决策的科学化意味着政府决策的形成是一个集广思益，凝聚智慧的结果，决策的民主化是指决策过程充分考虑了不同的意见和建议，做到不同利益需求的兼收与并畜，既反映了绝大多数人的普遍利益，又充分考虑了少数人的利益。这一问题涉及人民政协协商民主的治理作用。我国自古以来就崇尚以“解决民生问题”为重点的治理之道，每一个朝代的兴起都源于对人民民生问题的重视和改善，每一个朝代的衰落也源于对民生问题的淡漠和恶化。所以在古代，治权问题是最根本的合法性问题。现代政治不仅需要人们民主地选举领导者，而且还要民主地制定决策。从中国的传统和现实出发，中国人民民主的完善不仅仅体现为“主权”民主，更重要的发展“治权”民主。在我国，人民政协的视察、专题调研、提案、反映社会民意等职能均以反映“人民的意愿”为归依，通过使政府决策科学化和民主化，践行着人民当家作主的内涵。因此，人民政协的协商民主是典型的治权民主。特别是每年“两会”政协提交的提案，对决策科学化、民主化起着非常重要的作用。

三是人民政协的协商民主是保持政治稳定的一大优势。首先，人民政协是扩大公民有序政治参与的制度化渠道。有序政治参与的本质是民主与秩序的关系问题。西方学者亨庭顿指出，政治参与的稳定性取决于参与水平的制度化，作为制度化的政治参与渠道，人民政协的协商民主兼顾了表达民主诉求和稳定政治秩序的两重因素。从参与主体看，政协委员来自社会各界别、各行业，具有广泛的代表性，利用其政治影响力和社会影响力，将社会上的各种利益要求反映到政治决策中，并中国共产党领导权威的统合下，以公共利益为核心，表达、整合社会多元利益，是扩大公民有序政治参与的体现。从作用过程看，人民政协协商民主的作用机制是一个双重的过程，它一方面行使政治协商、参政议政、民主监督等职能，使政府决策科学化和民主化，增加了权力的公共性，起到了“限制政府”的作用。另一方面，人民政协协商民主是在执政党的领导下，通过发展合作性的政党关系，将政治系统之外的民意反映输送到政治系统中，通过理性的协商整合梳理到以公共利益为中心的轨道上，起到了约束、沟通、疏导民意的作用。再次，人民政协除了民主功能外，还作为党的爱国统一战线组织发挥“大团结大联合”的政治协调功能。不仅包含有消除矛盾和冲突的价值与功能，而且含有协调与团结的价值与功能，能最大限度求得政治共识，，有效增强人民内部各方面的凝聚力，集中各方面的政治智慧，协调、解决人民内部矛盾和社会发展过程中所面临的重大问题，起到了“社会整合”的作用。这样一种机制也为应对一党执政与多元参与的政治挑战提供了可能。

四、适应政治文明发展的需要，深化人民政协协商民主的政治功能

从实践看，人民政协对选举民主的补充主要体现在决策之前的协商和决策执行过程中的的协商，但这远远未能达到政治文明发展的需要。从政治发展的长远性看，人民政协的协商民主应该从以下方面进一步深化和推进。

1．将协商民主引入到选举过程中。民主地选举国家领导人，亦是协商民主的价值诉求。在没有讨论和协商的环节，公民的投票表决难免受一时情绪之左右而偏离理性的轨道。而基于理性协商基础之上人民政协通过广泛的民意征集就重大问题进行协商，可以为选举民主的民意代表性提供广泛的基础。因此，在民主选举环节引入协商，可以让选举和投票表决变得更富有理性，在很大程度上克服了竞争性选举所导致的多元分裂与多元对抗的可能以及投票民主中只重数量不讲质量的缺陷，从而更好地体现民主的实质。

2．加强人民政协在决策过程中的民主治理力度，使人民政协的“治权”民主运转起来。从民主过程看，选举民主——决策民主——监督民主是民主决策过程中的三个必经程序,民主选举关注选举过程,民主协商关注决策过程,民主监督则关注决策的效果。在过去的半个多世纪中，人民政协在参政议政的过程中，着眼于社会的公平和正义，更多发挥了民主的保护性功能。而现代民主政治的发展越来越注重民主在决策中的治理功能，为适应民主政治发展的要求，人民政协要在发挥保护性功能基础上，发挥决策中的民主治理功能，加强民主监督职能，使“治权”民主运转起来。加强协商民主在决策前和决策执行中的民主协商和民主监督职能，决策过程就不是领导拍板的过程，不是既得利益集团“俘获”政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由而召集举行的所谓“论证”会议，而是人民内部各方面理性协商最终产生公共政策的过程。为此，以决策为突破口，强化政治协商在决策过程中的民主协商与民主监督作用，是加强人民政协协商民主最根本的方法。这也符合中国民主政治发展的内在逻辑——以改善政府治理为切入点，将满足人民民生权利、解决民生问题作为民主政治发展的首要因素。为此，一方面，要运用协商民主的理念，培养政府协商民主的观念，提高政府主动协商的意识，提高协商技巧；另一方面，建立协商机制，健全协商法规，规范协商程序，建立协商民主在政府决策中的长效机制，使协商民主真正形成制度化、规范化和程序化。

3．强化人民政协协商民主，保持中国政治稳定的优势。大规模的研究比较得出，“一个较为可行的制度不会是一个泛民主的制度，而是一个以民主为主导的混合制度”。根据国内外学者的考察研究，在当今世界的政治制度中，较为稳定的制度应当是在宪政的框架内均衡混合大众民主、精英民主和权威主义政治的制度。也就是说，政治制度将大众民主、精英民主与领导权威的成分有机地混合起来，达到相互协调、相互制衡，可以保证政体的稳定和各种政治决策的合理和合法，有利于实现政通人和的社会良序。

中国的政治结构在一定程度上与上述政治制度具有某些相似性。党的领导、人民民主（选举民主和协商民主）和依法治国的有机统一是中国政治文明建设的方向。它的构成既有（选举）民主的成分——可以倾听来自大众的呼声并受到人民的制约；也有精英（民主）的成分——代表着社会精英人士对政治的理性审议与深思熟虑，象征着政治的美德与智慧；还有具有相当权威的执政者或领导者中国共产党——以公共利益实现为宗旨，能保持执政的权威性和稳定性。今天，民主要想繁荣，除继续完善选举民主，加强和改善党的领导外，还应该进一步拓展协商民主的领域，完善协商民主的程序，在宪政的框架内有意识地引入更多的、更合理的精英民主，最大限度地反映民意，协调多元利益，解决“人民内部矛盾”，使人民政协的协商民主能够更好地体现精英治国的智慧与理性。从而避免政治发展中要么过于追求大众参与，而与国家、社会的整体权益割裂开来，要么为保持政治稳定继续实行权威主义政治的非此即彼的选择模式。

（作者系甘肃社会主义学院教师）