协商民主：扩大公民政治参与的有效方式

协商民主是扩大公民有序政治参与的有效形式

董小平

党的十七大报告明确指出:“坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。”这一重要方针的提出，为实现和发展社会主义民主、保障人民群众当家做主，创造了更为有利的政策条件。统一战线是由不同党派、不同民族、不同宗教信仰、不同阶层、不同团体乃至生活在不同社会制度下的力量组成的政治联盟。政治性、社会性和民主性是统一战线区别于其他政治组织的本质属性。这一本质属性，决定了统一战线必然是中国共产党实行人民民主、扩大人民民主、完善人民民主、实现人民民主的重要形式。统一战线的特定性质、本质属性、根本任务、历史使命、永恒主题、自身优势等，同发展社会主义民主政治在本质上、方向上是完全一致的。我们应积极探索统一战线在扩大公民有序政治参与的工作着力点，不断拓展有效工作途径，为中国特色社会主义民主政治建设作出贡献。

人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，是发扬社会主义民主的重要形式，其协商式民主的特点决定了它在扩大公民有序政治参与、构建社会主义和谐社会中具有独特的优势和作用。要发挥好统一战线在扩大公民有序政治参与中的作用，协商民主无疑是有效的实现形式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次以文件形式把协商和选举并列为我国的两种重要民主形式，这充分体现了中国共产党对中国特色社会主义的深刻认识和把握，对于发挥社会主义民主的特点和优势，对于发展社会主义民主政治、扩大公民有序政治参与，具有重大而深远的意义。

一、协商民主的理论与实践

协商民主的理论首先在西方国家产生。协商民主理论的前身是“参与民主”的民主理论，在古代雅典的公民大会以及卢梭的《社会契约论》、密尔的《代议制政府》、科尔的《重申基尔特社会主义》等著作中都可以找到参与民主的先例。到了20世纪后期,参与民主理论有了新的发展,这就是协商民主理论的兴起。1980年克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕赛特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用了协商民主。到了20世纪90年代后期,协商民主理论引发了更多学者的关注。西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举（票决）民主的困境，弥补选举（票决）民主的缺陷。因为西方的传统是以选举（票决）为民主的主要形式。自古希腊、古罗马以来，这种选举形式在西方的历史传统中早已形成。他们是在研究选举（票决）民主的不足中提出可以用协商民主来进行弥补。对他们来讲，协商民主是新事物。协商民主理论的主要内涵是指，公民、政党、或利益集团等组织，通过广泛的公共讨论和协商的过程，使各方了解彼此的立场、观点，并在追求公共利益的前提下，寻求达成各方可以接受的方案。

对中国来讲，恰恰相反，中国人学会选举（票决）民主是近代以来的事情，而且现在我们还不是很成熟，还在继续完善。而中国人对协商民主是有悠久传统的。“和而不同”是中国传统“和合文化”的重要内容,即在一个统一体中，不同方面、不同要素相互依存、相互影响，相异相合、相反相生；“和谐而又不千篇一律，不同而又不彼此冲突，和谐以共生共长，不同以相辅相成”，充分体现了中华民族的辩证思想和“和为贵”的价值理念。“协商民主是中国共产党对中国传统文化‘和合’思想创造性的产物”（庄聪生语）。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是近代中国历史发展的必然产物，也成为协商民主的重要载体。共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，这是我国政党制度的显著特征。其中共产党是领导核心，民主党派在政治上接受共产党的领导，共产党与民主党派是团结合作的关系，其根本利益和奋斗目标是一致的。共产党和各民主党派在国家重大问题上进行民主协商、科学决策，集中力量办大事，不仅能促进共产党执政能力的改善，而且对加强参政党建设也有着积极的作用。这既避免了多党竞争、相互倾轧造成的政治动荡，又避免了一党专制、缺少监督导致的种种弊端，赢得了中国各党派和各界人士的广泛认同，成为保障各党派共同发展、和衷共济的一项基本政治制度。1949年9月，随着中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，协商民主这一新型民主制度自此开始在我国政治生活中发挥重要作用。

二、协商民主与公民有序政治参与的关系

公民政治参与是指在国家政治运行过程中公民表达自己思想、愿望和利益以影响公共决策和国家行为的一切政治活动。公民政治参与对于发展民主政治而言，意义极为重大。只有通过公民的政治参与，才能真正实现民主的价值，才能真正运转民主政治。但公民的政治参与存在有序和无序两种情况，必须区别对待。“有序”，就是指“依法”，公民参与国家的政治生活必须在宪法和法律允许的范围内进行，公民政治诉求的表达要通过正常的渠道和途径展开。有序的政治参与对于实现公民对公共权力的有效制约，纠正决策失误、促进科学决策，协调各种利益关系，促进社会生活的和谐稳定有非常重要的作用，无序的政治参与则是在不遵守法律规则、不遵循程序和要求的状态下的参与方式，可能会导致宪法和法律的权威遭到藐视，国家、集体、个人的利益遭到损害，使社会付出较高的发展成本，会对社会的稳定、和谐造成消极的影响。近年来越级上访事件、群体性事件时有发生，就是一种无序公民政治参与的表现。协商民主无论是作为基本政治运作过程，还是一种基本政治制度安排，都广泛地存在于现代民主政治之中。发挥好统一战线在扩大公民有序政治参与中的作用这个命题中，协商民主作为一个行之有效的抓手，其最大的效用在于能够把公民的无序政治参与变为有序政治参与，是公民有序政治参与的有效途径。诚如中共中央党校副校长李君如所说，协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机地统一起来。

协商民主强调的是公民和社会各阶层对公共事务的参与，是社会利益分化和多元文化社会实现民主，弥补选举民主、大多数决定制度缺陷的一种新的探索，是对间接民主、代议民主和远程民主的完善和超越。因为简单的多数原则、代议制以及远程通讯，都难以充分体现全体民众的真实意愿，很多情况下可能无法形成有利于公共利益的决策。协商民主尊重公民的利益表达、促进广泛的参与，从而使决策更民主、更完善，能够通过讨论、审议等过程，赋予立法和决策以合法性；能够通过公开的对话、交流和协商，培养出发扬民主、扩大政治有序参与所必须的尊重、宽容、妥协和节制等公民美德，促进不同文化间的沟通与理解，包容存在差异的种族、文化团体；能够矫正自由民主的不足，改变重视自由而忽视民主的传统；能够制约行政权的膨胀，规范、建立现代的公共行政模式。协商民主认为公共决策必须经过公共协商,鼓励立法和决策的相关利益群体能够积极参与公共协商,在协商过程中公民提出各自的理由和观点,最后综合各种建议达成共同接受的政策。协商民主过程中的对话、讨论更趋向于实现多元参与者的偏好转化,尽量实现公共利益最大化,而公共利益最大化就体现了政治决策的合法性。协商民主不是无序的个人参与,它强调程序的公正、公开。这就使得公民政治参与能够以一定的组织和程序为基础,通过制度化、合法化的渠道来实现,这样才能提高政治参与水平,从而对政府的决策产生更大影响。也是在这一过程中，完成从无序和自发到有序和规范的转变。可以说，协商民主是民主政治的发展方向，是在公民参与的基础上形成的一种新型民主形态，是当代民主的核心所在。作为一种新的民主治理形式，协商民主在人类民主政治发展过程中具有超越既有政治模式的意义。

三、协商民主在统一战线发挥公民有序政治参与作用中的着力点

扩大公民有序政治参与是中国共产党的一项战略任务，统一战线是中国共产党总路线总政策的重要组成部分，作为中国共产党执政兴国的重要法宝，历来与党的建设息息相关、紧密相连。新中国建立以来，中国共产党通过巩固壮大统一战线，团结一切可以团结的力量，促进了政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用。协商民主作为扩大公民有序政治参与的有效形式，更好地兼顾了广大民众多元化的利益诉求,实现理性的公共交汇,消除个体有限理性的局限或偏见的束缚,以利益相容的方式追求利益的一致或基于理性的多元尊重,实现政治力量或利益诉求的柔性整合，保证了政治参与的多样性和政治生活的生机活力。我国协商民主的民主形式主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商的全过程，体现在人民政协的各项职能中，体现在中共与各民主党派的合作共事中，成为协商民主在统一战线发挥公民有序政治参与作用中的着力点。

1.政治协商中的协商民主。主要是中国共产党就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。这种协商有两种基本形式：一是中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、委员专题座谈会、各专门委员会的对口协商会议等形式。两种形式各有特色，互为补充。政治协商的过程，就是统一战线中不同党派、不同民族、不同宗教信仰、不同阶层、不同团体的代表人士，把各自所代表的群众的政治诉求和自身利益进行表达和维护的过程。(www.xing528.com)

2.参政议政中的协商民主。主要是人民政协以及民主党派、无党派人士围绕国家工作全局积极参与、发挥作用。在实践中主要表现在两个方面：一是人民政协和各民主党派、无党派人士对国家经济、政治、文化和社会生活中的重要问题以及人民其中普遍关心的问题开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，通过调研报告、提案、建议等形式，向党政及有关部门提出意见和建议；二是各民主党派、无党派人士通过参加国家各级政权，参与政府大政方针和国家各级领导人选的协商，参与国家事务的管理和国家方针政策、法律法规的制订执行，在国家政治和社会生活中发挥作用。参政议政有利于广大人民群众充分表达意见，有利于执政党和政府的决策充分反映人民的意志和各方面的合理要求，促进科学和民主决策。

3.民主监督中的协商民主。主要是人民政协以及各民主党派、无党派人士，通过提出意见、批评、建议的方式进行监督。如向中共党委、政府提出建议案；开展调研、视察活动以及提案、举报；参加政府有关部门组织的调查和检查活动；受聘担任政府部门和司法机关特邀人员进行的监察、督导；开展对职能部门的民主评议等。民主监督是统一战线、多党合作和人民政协中一种独特的监督形式，是我国监督体系的重要方面，反映了我国协商民主的特点。

4.合作共事中的协商民主。主要是中国共产党与党外人士在国家权力机关、政府、政协以及各种社团组织、社会基层单位和企事业单位中合作共事。中国共产党与党外人士的合作共事能够有效拓宽社会利益表达和政治参与的渠道，既发挥了凝聚力量、增进团结的作用，有利于融合各阶层利益，为扩大社会政治参与提供了制度化的路径。

四、完善协商民主，促进公民有序政治参与

1.完善协商的制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色政治文明的协商机制,也是我国目前实现协商民主的主要形式。现在我国社会已经进入了一个利益分化、利益多元、利益冲突的阶段,如何在人民政协中使新的社会阶层和利益群体尤其是弱势群体的利益得到应有的、有序的表达是目前政治协商制度面临的挑战。面对以上问题,我们应该进一步推进政治协商制度化建设。党的十七大报告也明确要求推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序,其中在制度建设方面可以利用人民政协这个既有平台建构一个基于权利的多维度利益表达机制,将日益分化的社会力量纳入到这个不断完善的制度结构中来,使社会利益能够通过规范化的渠道加以表达,同时根据社会分化的现实,在人民政协组织中,建立专业化的协商机制,例如党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制。在这些机制中,逐步完善基于宪法和法律的权利制度,逐步扩大在现有法制框架中尚未发挥的空间。

2.规范协商的程序。首先应该坚持程序建设实用、简明、高效、透明的原则。然后在这一原则指导下重点对政治协商、参政议政、民主监督进行程序建设。将政治协商和参政议政的过程和内容纳入到地方党委的民主决策机制中,使政府决策能够体现各个群体的利益要求，保证社会各个群体都有机会平等的在人民政协中讨论、对话、协商，进而实现不同群体的利益整合。应该从知情、沟通、反馈三个环节入手严格完善民主监督程序,进一步明确民主监督权限的范围和行使程序,把民主监督作为预警机制、纠错机制的功能充分发挥出来，从而保证群众利益不受损害,以能有效缓解干群关系,增强中国共产党执政的合法性。

3.扩大协商的对象。在高度重视党派间的协商，高度重视以党派名义的调查、建议的同时，要最大限度地扩大协商的对象范围，最大限度地吸纳社会的不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，尤其是吸纳新兴社会阶层，不断扩大政协组织的覆盖面。人民政协由界别组成，具有广泛的代表性。但随着社会的发展和变革，一些新兴社会阶层不断涌现，如自由职业者、行业经纪人、跨地区外来投资者、农民工等。按照原有的界别划分已经不能满足日益变化的社会阶层的需要，要适当增加界别设置，使社会各阶层、个利益群体，特别是弱势群体在政协中能够有自己的代表，使政协的民主协商能够最大限度地包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，使人民政协真正成为最广泛的爱国统一战线组织，真正成为我国政治生活中各阶层、各利益群体反映诉求、表达诉求的和实现诉愿的重要形式和场所，为扩大公民有序的政治参与提供更广泛的组织基础。

4.丰富协商的形式。协商民主是我国以人民政协的政治协商、民主监督和参政议政为主要形式，但在实际的政治生活中，民主协商已经大大超出政协的范围，可以有多种实现形式。浙江省台州市多年来实行的“民主恳谈会”就是一种。许多地方政府就老百姓关心的民生问题，举行的多种多样的“听证会”，也是协商民主的一种好形式。浙江省台州市在实行“民主恳谈会”这样的协商民主形式时，以他们的试点中共温岭市委的名义制定过一个《关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，海内外的有关专家学者对温岭市出台的这个《规定》非常关注，给予了高度的评价。因为这个《规定》既符合协商民主的原则要求，又具有公开透明的可操作性。“民主恳谈会”本身具有大众性、平等性、多元性等特点,为实现群众与政府的平等对话、不同利益群体的利益协调沟通提供了契机，对于研究协商民主提供了一个很好的个案和样本，值得我们重视和借鉴。目前我国已经建立了以农村村民委员会、城市社区居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。以这三种基层自治组织为载体,能够丰富基层民主协商的实现形式,有利于扩展公民政治参与空间。

5.拓宽协商的内容。协商民主的特点之一是突出协商内容的政治性。目前，协商的议题以经济、社会、文化、教育等方面的问题居多，而政治性的议题，如重大的人事任免、立法，重大的改革措施以及利益的调整等层面的内容偏少，即使有这方面的内容也多是通报情况而不是进行协商。协商民主的特征之一是协商的政治性，所以有必要加强政治内容方面的协商，也是落实党的十七大报告中提出的“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”的精神，能够起到促进党政部门科学决策和民主决策的目的。

6.落实协商的结果。协商民主的最大特点是要吸纳各种不同的意见、不同的观点、不同的利益诉求，在协商一致的基础上制定某项政策。一般情况下，执政党提出的协商议题在大的原则上都能达成一致，但不排除一些具体问题上的不同意见和要求，这些意见和要求如何在决策中得到体现？如果不能达到一致意见是否反馈说明，又能否进入最终决策程序？要解决这些问题都需要建立和完善协商的反馈机制，涉及协商决定的公示和公布，以及协商决定的实施和监督等方面。这几个环节非常重要，体现着协商的有效程度，值得我们研究。应该加强这方面的制度化、规范化建设，比如形成条例，条件成熟还可以考虑法律化的问题。

总之，要通过协商民主这一有效的民主形式，充分发挥统一战线协调各党派、各民族、各团体以及各方面成员之间关系的功能，建立和完善民主的利益表达机制和公共决策机制，充分协调不同群体的利益和需求，关注弱势群体，使不同社会群体在制度制定和公共决策中充分表达和反映自身的利益，努力形成全社会和谐相处的政治局面。

（作者系民革甘肃省委员会调查研究室副主任）