中国特色协商民主的理论与实践：甘肃省政协理论研讨会论文集

试谈协商民主

石　晶

民主作为一种国家制度，必然受该国政治经济发展现状和历史文化传统等因素的深刻影响，与该国国情实际紧密相连而表现出不同的实现形式。随着经济社会的发展和民主政治步伐的加快，协商民主作为一种民主形式，已成为近几年理论界和学术界普遍关注的问题，但大多研究集中在对西方协商民主的理念、形式等的译注方面，对协商民主在我国已成为一种政治制度并在中国特色社会主义民主政治实践中发挥着不可替代的作用方面的研究较少。基于此，本文想从实践层面谈谈我国的协商民主。

在我国，协商民主具有丰富多样的表现形式，但我认为，在众多的协商民主形式中，人民政协是中国特色协商民主的主要载体和实现形式。因此，讲协商民主不能不讲人民政协。在长期的民主政治实践中，人民政协作为我国实行协商民主的主要载体和实践平台，对于构筑我国协商民主制度起了基础性、关键性作用。

一、关于协商民主

协商民主是上世纪未兴起的一种民主理论，强调在多元的社会背景下,通过普通公民参与,以公共利益为取向，平等自由地表达意见，在理性讨论和协商中就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。国外对协商民主的研究，一般认为始于20世纪80年代，而第一次在学术意义上使用协商民主概念的是1980年美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主”一词。

关于协商民主的概念，美国学者科恩提出：“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”美国学者瓦拉德斯提出“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、推动政治话语中的相互理解、辨别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的有约束力的政策”。我国政治学家俞可平认为，“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。学者陈家刚提出：“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。”中国人民政协理论研究会副会长李昌鉴概括为：“协商民主是指公民、政党、利益团体或专设的政治协商组织等协商主体，就政治、经济、社会生活领域的重大问题，通过规范的程序进行平等、自由的对话、沟通、争论，使各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求，从而在公共利益最大化的前提下，以协商的形式，寻求并达成各方可以接受的共识并形成法律或决策付诸实施。”总的来看，不同的学者对于协商民主的理解不尽相同，但大都认为协商民主是协商主体通过自由平等的协商来参与决策和政治事务的处理。

中国特色协商民主制度最突出的特点是人民民主的真实性和制度的实践性。就人民民主的真实性而言，我国的协商民主是与社会主义民主紧密结合的产物，无论是在形式上还是内容上，都具有真实性，都是切实地保障人民当家作主。中国共产党作为执政党，从建党之初就高度重视和充分发挥协商民主的积极作用。新中国成立以来，尤其是近三十年来，在决定党和国家各项重大事务时，中共中央、国务院都事先广泛听取人民政协组成单位及党外人士的意见，使协商于决策之前和决策执行过程中已成为一种基本制度，充分体现出人民民主的真实性。就协商民主制度的实践性而言，西方的协商民主是近二三十年才兴起的一种政治思潮，欠缺实践。而协商民主则在我国已经有了几十年的具体实践。早在20世纪40年代末期，中国人民就在中国共产党领导下通过民主协商的方式创建了新中国，并在国家制度的层面上实行了选举民主和协商民主相辅相成的政治组织形式。可以说，中国特色协商民主的理论及其实践和建立的政治制度，是中华民族的伟大创举和对人类政治文明的重要贡献。

二、我国协商民主的发展历程

作为协商民主体现形式的人民政协制度，植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的深厚土壤，产生于中国共产党和各民主党派争取民主自由和人民解放的光辉实践，发展于建设中国特色社会主义新的历史进程。新中国成立前夕，以毛泽东同志为核心的中国共产党人就认识到，要建立人民当家作主的政权，就必须把各民主党派和社会各界人士团结起来，共同致力于建设民主、富强、文明的社会主义现代化强国。并且就建立符合中国实际的民主政治进行了积极的实践和探索，成立了中国人民政治协商会议这一政治组织和发扬社会主义民主的重要形式。

1949年9月，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，中国共产党和各民主党派、人民团体、无党派民主人士按照民主原则共商建国大计，协商通过了具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了新中国的国家制度和政权组织形式，标志着古老的中国实现了从两千多年的封建专制制度，以及近代以来照搬西方民主政治模式的失败尝试向新型人民民主政治的历史性转折。

人民政协是新民主主义革命时期人民民主统一战线发展的产物。人民政协从成立起，既是最广泛的统一战线组织，又是实现我国人民民主的一种重要形式。全国人民代表大会召开后，人民政协作为统一战线组织继续存在。时任全国政协主席的毛泽东曾明确指出：有了人大并不妨碍成立政协进行政治协商，人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。

1954年政协第二届全国委员会第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》，人民政协的协商民主开始照章有序开展。在此后的10多年里，人民政协团结全国各族人民和各界爱国力量，活跃国家政治生活，发扬人民民主，发展爱国统一战线，调动一切积极因素为社会主义革命和社会主义建设服务，为我国民主政治建设积累了丰富的经验。

改革开放后，政协作为一种民主形式在性质和功能上进一步明晰。20世纪90年代初，中央正式明确了团结和民主是人民政协的两大主题。之后，政协章程又经过两次修改对政协性质的表述予以完善。1994年通过的政协章程修正案，在“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”后，增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”；2004年又增加了“是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。到2005年，中共中央发布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，同年10月，发布了《中国的民主政治建设》白皮书。2006年2月8日中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，更明确提出了选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式。更进一步从国家政治体制的角度明确了人民政协在我国社会主义民主政治建设中的地位和作用。中共中央提出这个论断是着眼于推进整个国家的社会主义民主政治建设，力图通过健全民主制度、规范民主形式、完善民主程序，使我国最广大的人民享有最充分的民主。作为协商民主的重要形式，随着人民政协制度的不断发展完善，协商民主也在长期的发展完善特别是在近年来的实践中得到充分的体现，扩大了各界人士有序政治参与，拓宽了社会利益诉求表达渠道，成为我国社会主义民主一个不可或缺的政治民主实践平台。

三、协商民主的独特优势(www.xing528.com)

中国共产党领导中国人民在革命、建设和改革的长期实践中，注重吸收和借鉴人类民主政治发展的有益成果，不断丰富和发展马克思主义民主政治理论，形成了具有中国特色的社会主义民主形式，主要有两种：一种是人民通过选举、投票行使权利的选举民主；一种是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见的协商民主。从多年的探索和实践来看，“选举”与“协商”两种民主形式与我国政治体制的基本框架是相适应的。在我国，以人民代表大会为载体的选举民主与以人民政协为载体的协商民主相结合，已经成为我国社会主义民主政治建设的独特优势。两种民主形式互为补充、相辅相成，共同在国家政治制度的层面、在国家政治生活中发挥重要作用，这正是中国社会主义民主政治的特色和魅力所在。实践证明，这两种民主形式有力地促进了人民当家作主为人类政治文明提供了新的民主形式。

协商民主有利于更加广泛地保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”我国实行人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。这四项制度是我国的社会主义基本政治制度，只有不断完善发展包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在内的这四项政治制度，才能与人民群众日益增长的参政议政积极性相适应，才能更加广泛地保障人民当家作主权利的实现。社会主义民主政治的优越性要通过社会主义民主的实现形式来体现。选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，相辅相成、互为补充。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就重大决策重大问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。选举与协商两种民主形式是与我国这种“两会制”的政治体制基本架构相对应的，实现我国社会主义民主就必须充分发挥人民政协作为中国特色协商民主制度主要载体和实践形式的重要作用。

协商民主有利于拓展社会主义民主的深度和广度。我国是一个幅员辽阔、人口众多、民族众多的社会主义国家，地域和文化的多样性、差异性比较突出，要实现最广泛的人民民主，既需要代表区域利益的人大组织，也需要体现界别群体利益的政协组织。民主意味着少数服从多数，但同时也意味着要保护少数，要兼顾少数人的利益。没有政协这种民主形式，我国的人民民主就会不完整。随着我国社会主义民主政治的不断发展，选举民主和协商民主两种不同民主形式，不同功能的有效发挥，不仅可以既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主；而且可以充分反映和协调各方面的意愿与利益，促进社会和谐发展，从而充分体现出社会主义民主所具有的广泛性、包容性和真实性。

协商民主有利于实现社会各界最广泛的政治参与。在我国，随着改革开放的深入和市场经济的发展，社会发展呈现出利益格局多元化、组织形式多样化、阶层结构复杂化的特点，人们思想活动的独立性、选择性明显增强，通过发展协商民主，广开言路、拓宽社会利益表达渠道，使社会上各个界别和阶层的意见和建议得到有序表达。人民政协自身的特点和优势，可以发挥其他机构不可替代的独特作用。协商民主更进一步体现了社会主义民主的广泛性，广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体的意愿和要求得以充分反映。同时，协商民主的内容十分广泛，从事关国计民生的重大问题，到影响群众具体利益的各项决策，涉及经济、政治、文化和社会各个方面。协商民主实现了目标方向一致性和民主形式多样性的统一、集中领导与广泛民主的统一、富有效率与充满活力的统一，促进了政治资源的优化配置，推动了社会主义民主稳步发展。

协商民主有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。协商民主坚持求同存异，蕴含着参与、合作、包容的精神，社会各界人士在坚持四项基本原则前提下，可以自由发表意见，并在充分的、民主的、平等的、真诚的协商讨论中作出决策。同时，协商民主坚持民主的多数与少数相统一，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听赞同、一致的意见，又听取批评、反对的意见，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理诉求，能够把全社会的智慧和力量充分调动、凝聚起来，最大限度地形成统一意志，形成推动科学发展的强大合力，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。

协商民主更加有利于体现社会主义民主的真实性。协商民主无论是在内容还是在形式上，都是为了更好地实现人民当家做主。特别是中国共产党始终高度重视和充分发挥人民政协协商民主的作用，使得这一民主形式更加真实、有效。改革开放以来，无论是党的全国代表大会和中央全会通过的各项决定，还是国家经济社会发展中长期规划、政府工作报告、法律法规修订等，中共中央、国务院事先都广泛听取政协组成单位及各方面的意见和建议。特别是“十六大”以来，胡锦涛总书记亲自主持召开的民主协商会、座谈会、情况通报会就达20多次。协商于决策之前和决策执行过程中已基本形成制度,不仅充分体现了人民民主的广泛性，也有力地促进了党政决策的科学化、民主化，推动了党和国家各项事业的健康发展。

四、在人民政协制度的发展中不断完善协商民主

协商民主作为一种制度形式，其实质为了更广泛的发扬社会主义民主，是为了保障广大人民群众更好地行使民主权利。这种民主形式贯穿于中国共产党领导的多党合作和政治协商的全过程，是现代民主形式的一种发展和创新，表现在国家政治和社会生活各个方面。

一是要坚持中国共产党领导核心地位。历史雄辩地证明,中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队。中国共产党的领导地位和执政地位不是自封的,既是历史的选择,也是广大人民群众的共同心愿。当前,我国现代化建设面临一个比较复杂的国际和国内环境。从国际上看,经济全球化和世界多极化在曲折中发展,科学技术发展日新月异,综合国力竞争日趋激烈,西方敌对势力和国内分裂势力活动进入活跃期；从国内来看,改革进入攻坚阶段,长期积累的许多深层次矛盾日益凸显。面对各种各样的困难和挑战,我们的选择只有一条,坚定的坚持共产党的领导,不断巩固共产党的执政地位。同时，要充分发扬社会主义民主，善于通过广泛深入的协商和讨论，使党的主张和意愿成为各民主党派、无党派人士等社会各界的共识。协商民主不论是组织体系还是程序过程，都必须以中国共产党为核心，本着共存、合作、发展的目标，把协商作为基本的途径，让尽可能多的团体公众参与到政治协商中来。提高党在全社会的凝聚力和影响力，使执政党能够更加有效地主导社会发展和变化，把握社会发展的方向，保持社会持续稳定发展。

二是要明确协商民主的价值目标。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。协商民主是以和谐为核心价值观，注重人民政协各组成单位和各界别在政治参与中的积极作用。要把构建和谐社会，实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展，实现人与人、人与社会、人与自然整体和谐，作为协商民主追求的价值目标。

三是要拓展协商民主的主体范围。协商民主除中国共产党与各民主党派合作外，随着我国政治经济社会发展，还将有诸多的团体依法参与国家公共事务的协商与管理。协商者不仅包括政治、经济、文化精英，还要扩展到普通的老百姓；协商民主较之政治协商的协商渠道更为多样和丰富。协商民主，更加关注政策过程的利益整合和利益协调。应根据不断变化的形势与任务把更多的利益主体纳入到决策领域和决策过程中来，应充分发挥协商民主的独特作用来实现社会各方面利益平衡。

四是要认真开展协商民主理论研究工作。目前，我国对于协商民主的研究总体上还处于起步阶段，大家对于中国特色协商民主制度的概念含义、主要内容、实践基础、存在问题以及如何坚持、完善、发展这项制度等诸多方面还有颇多分歧，尚待深入探讨研究，特别是结合我国现实政治体制进行理论探讨的成果较少，在理论上有突破、实践中有创新的就更少。因此，要在认真总结我国实践协商民主经验基础上，进一步解放思想、开拓创新，加强协商民主的理论研究和实践创新，完善中国特色社会主义的协商民主制度，使协商民主的价值在民主政治的实践中得到进一步发挥。

五是要充分发挥协商民主在社会变型期的重要作用。充分发挥政协在我国民主政治建设中的重要作用，是政协自身的职责和使命。人民政协必须不断适应新形势、新任务的需要，努力提高政协委员履行职能的水平和能力，自觉将协商民主贯穿于中国特色社会主义的伟大实践中，体现在社会利益格局调整的具体事务中，为推进我国的民主政治建设作出应有的贡献。协商民主既是对多年来我国民主政治建设成功的经验总结，也是对近年来世界民主政治发展趋势的借鉴创新。民主是一个不断发展、建设和完善的过程。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，人民群众参政议政的意识不断提高，表达自身利益诉求的愿望日益增强。在新的历史时期，更需要拓宽和完善协商民主这一民主形式，进一步扩大社会的政治参与，促进社会主义民主政治建设不断向前发展。

（作者系政协甘肃省委员会秘书长）