人民政协制度是中国特色政党制度完善与发展的重要体现
杜宏程
1949年人民政协的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。从新中国成立到今天，我国的政党制度走过了60年的光辉历程。期间，中国共产党与各民主党派经历了从新民主主义到社会主义的社会变革，经历了全面建设社会主义的高潮和“文化大革命”的岁月，经历了改革开放和社会主义现代化的历史发展阶段。中国共产党与各民主党派在革命、建设和改革的实践中坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，在推进中国特色社会主义伟大事业中，不断完善和发展社会主义新型的政党关系和政党制度，走出了一条有中国特色的社会主义政治发展道路。
一、人民政协制度是我国历史和政党制度发展的必然选择
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党把马克思主义统一战线理论和政党学说与中国具体实际相结合的伟大创造，是中国人民在长期革命斗争中形成的政治经验和政治智慧，是中国共产党和各民主党派、无党派人士长期团结奋斗的重大理论和实践成果，是中国历史发展的必然选择。
中国社会性质和任务决定了西方两党制和多党制在中国没有生存的土壤，不会给中国带来民族独立和国家富强。1840年鸦片战争以后，由于西方列强的入侵，中国沦为半殖民地半封建社会，在这样的社会历史条件下，西方多党制和议会制在中国根本行不通。民国初年出现了多元的政党体制，相继成立了360多个政党，形成了“四党、三派、两阵营”的政党格局。多党制并没有给中国带来稳定繁荣，而是无休止的军阀混战、割据，民不聊生。民族资产阶级及其政党尝试议会制和多党制实践的彻底失败，充分证明了这一点。同样，中国民主政治发展的潮流和趋势决定了一党专政在中国同样是行不通的，注定要被时代和中国人民所抛弃。1927年，国民党蒋介石集团背叛革命后，独揽国家一切权力，推行“一个政党、一个主义、一个领袖”，实行一党专制。在国民党独裁统治的22年中，中国大地到处是白色恐怖，人民生活在水深火热之中。最终导致政治上的孤立，经济上的崩溃和军事上的溃败。历史事实证明，任何阻碍中国社会发展的专制势力和政权，都不可能长久，是注定要失败的。
在中国确立和实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶，是历史发展的必然选择。中国共产党在1921年成立时，并不具有在全国的领导地位，更不具备执政地位，由于中国共产党在长期革命和实践中执行的正确理论、纲领、路线和方针政策以及取得的伟大成就，赢得了中国社会各党派、各阶层、各人民团体和社会各界人士的信赖和拥护。1948年，党领导的人民解放战争进入生死抉择的关键时刻，中国共产党发布“五一”口号，立即得到各民主党派和各界人士的热烈响应。1949年，召开中国人民政治协商会议，标志着具有中国特色的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。这项制度孕育于民主革命时期，与民族独立、人民解放、中国社会巨大的政治变革共生，并在革命、建设、改革的实践和考验中发展。它植根于中华民族几千年来赖以生存发展的深厚土壤，产生于中国共产党和各民主党派争取民主自由和人民解放斗争的光辉实践，发展于建设中国特色社会主义的伟大进程。它适合于我国经济结构、社会结构和政治结构，是一种能够反映不同阶层、不同集团的具体利益和要求，在全国人民利益一致基础上以协调求统一的政党制度。
人民政协制度创立了一种崭新的社会制度形式。在我国多党合作和政治协商制度正式确立前，世界政党制度主要有一党制、两党制、多党制三种形式。中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革实践中，坚持从中国国情出发，既没有照搬照抄两党制和多党制，也没有选择一些国家的一党制，而是与各民主党派和无党派人士一起，创立和发展了中国共产党领导的多党合作和政治协商这一新型政党制度形式。这一政党制度的显著特征是：共产党领导，多党合作，共产党执政，多党参政。邓小平同志曾针对少数人鼓吹在我国实行多党轮流执政的错误主张深刻指出：“我们绝不能照搬资本主义国家那一套，不能搞资产阶级自由化。比如共产党的领导，这个丢不得，一丢就是动乱局面，或者是不稳定状态。”因此，我国这种新型的中国特色政党制度，既避免了多党之争相互倾轧造成的动荡，又避免了一党专政，缺少监督导致的种种弊端，具有西方多党制和其他政党制度不可比拟的优越性，是一种崭新的政党制度形式，也是与国外一党制和多党制的根本区别。
二、人民政协制度的优越性分析
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度，反映了人民当家作主的社会主义民主本质，体现了我国政治制度特点和优点，具有巨大的优越性和强大的生命力。
能够促进社会生产力的持续发展，实现社会全面进步。共产党领导的多党合作制度对于推动经济社会发展具有强大的优势。它既为经济社会发展提供稳定的社会环境，又通过多党合作，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的因素，整合各方面的积极性；它既为经济社会发展提供政策资源，又通过政党体系动员人们充分利用这些资源；它既为经济社会发展设计发展战略，又通过意识形态整合全社会各种资源，将全社会的智慧和力量凝聚起来，形成统一意志，最大限度地集中社会资源，实现高效率发展，促进经济社会又好又快发展，为实现发展战略而努力奋斗。
能够推进人民民主专政国家政权建设，增强党和国家的活力。中国特色政党制度能够整合并消除各派别政治，形成政治共识，使共产党的政治领导核心地位具有深厚的政治合法性基础。诚然，由于共产党的执政党地位，一些人很容易染上主观主义、官僚主义和宗派主义习气，对此邓小平多次强调：“我们党是执政党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误，影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”而中国共产党领导的多党合作的政治协商制度，有利于取长补短，克服缺点，减少错误，有效地保证政治风气的廉洁，有利于突出中国共产党的执政地位和在我国政治生活中的领导核心地位，最大限度地代表和体现广大人民群众的意志，将人民当家作主的抽象法理变为现实，在宪法框架内运用，进一步强化宪法权威，通过示范带头效应，有效地组织实施依法治国方略，这是中国特色政党制度对于推进社会主义政治文明建设的价值所在。
能够更好地实现和发展人民民主，推进社会主义政治建设。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义民主政治的重要形式。这一制度以自身广泛的社会基础、组织构成和代表性为特征，通过参政议政、民主监督，进一步扩大了社会各方面成员的有序政治参与，畅通了利益表达渠道，体现了社会主义民主的本质要求，有利于充分反映意见，广泛集中民智，有利于推动党和政府决策的科学化、民主化，有利于党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。早在1945年7月，毛泽东同民主人士黄炎培谈到兴衰治乱的历史“周期律”时说，我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期律。这条道路就是民主。他说：“一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有民主党派，对我们更为有利”。(www.xing528.com)
能够有效整合社会政治资源，应对各种挑战。中国共产党是按照民主集中制原则组建的政党，他的组织网络遍布于整个中国社会，组织严密，运转灵活高效，达到由此高的统一程度和政治社会化程度，它既有能力开发和整合全社会政治资源，又能有效地利用这些资源。在制度的框架内，各民主党派也都存在着相应的组织机构，它们自愿接受中国共产党的领导，能够较大程度地实现政策选择的互动优势，参政党的组织机构不仅是动员政治资源的有效体制，而且其本身也是巨大的政治资源。中国共产党目前有7800多万党员，各民主党派也有60多万成员，加上各政党自身所联系的社会群众，在改革开放和社会主义现代化建设中发挥着举足轻重的作用。邓小平指出：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派可以从另一个角度看问题，出主意。这样反映问题更多，处理问题更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”因此，这一制度能将各种异质的政治资源、利益和要求联结起来，有能力应对来自于国内或国际的各种复杂而多维的挑战。
能够保持国家政局稳定和社会安定团结，推进社会主义和谐社会建设。在我国多党合作和政治协商制度中，中国共产党和各民主党派在共同的思想基础和共同奋斗目标的基础上，形成了高度的政治认同和强大的凝聚力，保证了我国政治体制和政治格局的稳定。从根本上避免了多党制有可能造成的政治上的不稳定现象。同时具有吸纳动员社会各界力量广泛参与政治的能力，为社会政治参与提供制度化的组织、程序和途径，保证了各阶层、群体和政党参与政治的制度化、规范化和程序化，实现了现代政治体系政策选择的互动优势，使政策输出反映社会的要求，这样就避免了一党制无视社会意愿脱离社会的弊端，从而在根本上提供了政治稳定的条件。我国一直保持经济发展、社会稳定、人民安居乐业，很重要的一条就是始终坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
三、对进一步完善人民政协制度，推进我国政党制度发展的思考
坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，关键在坚持，途径在完善。一项好的政治制度，只有在实践中不断发展，才能永葆生机和活力。我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度的模式，不断推进民主政治的制度化、规范化和程序化。从当代中国人民政协政治协商的实践模式看，应着重推进以下几个方面的完善和发展。
明确协商政治主体在政协中的定位和作用。在人民政协中，中国共产党、各民主党派、无党派人士和其他界别都是协商政治的主体，它们在政协组织中是以界别的形式出现的，要明确各界别在政协中的定位和作用，从制度安排上赋予各界别政治协商的权利和义务。
推动组成政协的各界别有效组织化。制度是行为的规则，组织是具有共同目标的个人形成的集合。有效组织则是指该组织已形成实现其目标的理性的运作机制。有效组织的博弈有利于制度的形成和贯彻实施。在政协，有效组织是政协政治活动实现制度化和制度形成实施机制的关键。但目前组成政协的各界别的组织化水平较低，总体来看大多不是有效组织。各民主党派界别和人民团体类界别虽然是组织，不过还不能称为有效组织。非人民团体类界别是某一方面委员的集合，不是组织，界别内部没有组织联系，不能发挥组织功能。因此，当前要推进各民主党派界别和人民团体类界别的组织化水平；二要对政协的界别设置作比较大的调整，使非人民团体类界别组织化，可以用新的社会团体如行业协会、职业团体、学术团体、公益团体、社区组织等，代替部分非人民团体类界别，这样做，既可使参加政协的各界别有效组织化，又可满足新的社会阶层和利益群体的政治需求，适应经济社会发展的客观要求。
建立确定协商内容的民主协商机制。人民政协政治协商虽已比较规范，但对协商内容的确定却缺少规范的机制。现在会议形式的协商内容大多是由中国共产党提出的，各民主党派、人民团体和其他界别很少有机会对协商什么内容提出意见和建议，这样做既没有充分调动非中共界别主体的积极性和作用，又影响了中国共产党主导作用的有效发挥，容易使协商变成通报会甚至工作布置会。协商内容应当通过双向甚至多向运行机制来确定，也就是在协商内容的确定上要充分体现政协的协商性特征。非中共界别主体毕竟代表和联系着多个界别的群众，而政协作为执政党与各界别之间协商议事的机构，在政治协商时，理应关注各界别群众的意愿与要求，把其中的重要问题作为确定协商内容的选择依据。
进一步完善政治协商的形式和程序。尽管“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商的制度安排比较周密，实际运作程序比较规范，但专题议政会等形式要在实践的基础上逐步完善，诸如参与协商的界别和人员、协商内容的确定、协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等，都应当规范。尤其要关注的是，要积极探索根据“民主党派、人民团体的提议”进行政治协商的问题，如果这方面能有所突破，必将促进人民政协政治协商职能的有效发挥。当前可以探索非中共界别参与政治协商的基本要求和程序，使参加协商的各方最大限度地反映本界别广大群众的意志和愿望。
明确政协法律地位，增强政协制度效力。目前各级政协和各级人民代表大会同时召开，政协委员列席人大会议，参与协商国家和地方重大事务，政协委员的提案，相关国家机关和政府部门必须回复。政协与人大、政府、党委一起构成了我国现行政治体制的基本框架。应该说，人民政协的政治协商在我国政治生活中已经发挥了重要作用，但由于人民政协政治协商的制度安排对政协政治协商的效力存在局限性，所以其作用的发挥又会受到种种内外因素的制约。因此，我们应该以“人民政协法”的形式从法律上进一步明确中国人民政治协商会议在整个国家政治结构中的性质，地位和职能，并把“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的政治协商原则法制化，克服政治协商过程中的随意性，从而增强政协的制度效力，使人民政协政治协商职能的有效发挥具有法律保障。
规范委员产生机制，探索委员专职化途径。由于目前的委员产生机制不规范，造成了比例不低的协商议事能力不高的人士进入政协，影响了政协政治协商职能的有效发挥。因此，为了有效发挥政协的政治协商职能，必须规范现有委员的产生机制，把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点。委员通过选举产生，既可以提高委员的协商议事能力，又可以增强委员的权利义务意识。当前，影响政协政治协商职能有效发挥的重要外部因素是政协委员都有自己的本职工作，政协委员是非专职的。既要求委员做好本职工作，又要当好政协委员，在实践中很难统一。当本职工作与政协活动相冲突时，需要牺牲的往往是政协活动。因此，有必要探索走委员专职化的道路。此外，常委会会议的协商是政协政治协商的基本形式，搞好常委会会议的协商对政协协商政治职能的有效发挥会起到关键作用。
（作者系政协甘肃省委员会办公厅秘书处干部）
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