京津冀水权市场构建：稀缺水资源配置提高用水效率

三、水权市场建设

1.水权的初始分配

水权市场建设的首要问题是水权的初始分配。由于水资源所有权为国家所有，水权初始分配实质上是将所有权与使用权分离，水资源所有者向受让方出让水资源使用权。京津冀水权初始分配，即把水资源使用权按照一定方案配置给区域内用水主体，这是推进水权制度的重要一环。

水权初始分配可以通过行政分配、标价出售和公开拍卖等方式展开。在行政分配方式下，用水主体交纳少量费用（甚至免费）获得水使资源用权；标价出售是由国家事先确定水权价格后对外出售；公开拍卖方式允许用水主体自由竞价，出价高者获得水权。滦河多年平均径流量为44.5亿m³，设计外调水量为19.5亿m³，根据国务院有关分水文件规定，其中10亿m³分配给天津市，6.5亿m³分配给河北省唐山市。在潘家口水库来水小于75%保证率时，增大天津市用水比例。当特枯水利年度动用潘家口水库死库容供水时，其水量全部供给天津、唐山的工业和生活用水。引滦入津工程水量调度分为枯水期、汛期调度两部分。枯水期水量调度为每年10月到来年6月，每年9月由天津市根据本区各水库和河道的蓄水情况提出本水利年度引水计划，报水利部海委引滦局。海委引滦局根据潘家口水库蓄水情况和预报枯水期来水情况，确定水利年度可分配水量和两省市分水指标，编制水量分配意见，报上级部门批准实施。当遭遇特别枯水年份、水量极为短缺之时，水量分配和调度由海河水利委员会统一协调。^[13]可见，目前京津冀水权分配采用行政手段进行，这种方式的优点是操作简单，缺点是副作用大、随意性强，也容易导致各省市缺乏节水动力和压力。从水权初始分配的长期目标看，为了应对日益严重的水危机，有偿化成为对水进行资源化管理的重要趋势。不过在现阶段，水权初始分配要尊重历史，保留行政分配的手段。从投资情况看，调水行业作为自然垄断性强、关系国计民生的行业，工程建设在传统体制下完全由政府部门投资和组织建设，营利性企业、社会力量没有参与进来，水权初始分配仍应坚持行政手段推进。京津冀初始水权分配以三省市水权总量为主体，通过水权协商机制，先分配到各省市，再分配到县级以上政府、乡镇用水户协会。

与南水北调工程水权初始分配不同，京津冀水权初始分配是无偿的，这源于尊重水权分配的历史传统。况且，调水工程完全由国家投资，实践中也无法根据地方出资状况决定初始水权，相反，水量分配方案是既有的。水权初始分配由能够代表国家的水行政管理部门进行，将初始水权量逐级向下分配。实际操作中根据各地实际用水量、用水效率和水费收缴等情况，对分配方案进行协商调整，确定用水户。

2.水权市场的建立(www.xing528.com)

水权初始分配完成后，应积极引入市场机制，允许各供水分公司、集团用户，甚至用水户协会进行水权交易。水权市场具有层级性特点，一般在水源地设中心市场，由供水总公司负责管理；各出水口设立分市场，由供水分公司和当地水行政主管部门负责；乡镇设立的水权市场，由乡镇、用水户协会负责，开展农业用水交易。如图6-1所示，可以将三省市水权总量授给供水总公司，供水总公司分配给各驻省分公司、集团用户和灌区。水权初始分配之后，如果再赋予以各级政府市场主体的身份，就会出现行政主体与市场主体身份的重叠，从而回归行政调水模式，影响水权的市场交易。政府应积极培育水权市场主体，按市场经济运行规则的要求，实行政企分离，真正形成活跃的水权市场。

在传统行政调水的管理模式下，京津冀水资源管理实践中已经出现了许多问题：如水价偏低、水费收缴难；枯水期缺水形势严峻；水资源浪费严重；生态安全存在潜在威胁等。根据王亚华的研究结论：随着时间推移和环境的变化，如果行政管理系统的运行成本上升，一个纯粹的科层结构将变得难以维持，一定程度市场方式的引入是合理选择。

水权交易是当前世界上最受关注的新型水资源管理制度体系，世界银行也倡导缺水地区建立水权交易市场，以促进水资源的优化配置。^[14]京津冀水权市场的构建是解决其水资源矛盾的重要出路，有利于对稀缺水资源的优化配置，提高用水效率，促进水资源可持续开发利用。

图6-1　京津冀水权制度科层模型