生态补偿：利益协调的首要核心问题

五、生态补偿的展开

1.生态补偿是利益关系的核心

南水北调中线工程重点解决我国北方地区的缺水问题，作为水资源供给者，陕西、四川、湖北、河南、重庆五省市为保护水资源与环境付出了巨大代价，如果不进行合理的生态补偿，跨流域调水工程无法有效运行，社会和谐难以建立，其原因如下。

（1）跨流域调水增加了资源环境、生态保护的难度。南水北调中线工程的不利影响突出集中在汉江中下游地区。由于调水降低了水环境的容量，以多年平均流量来计算，汉江中下游水环境容量减少11.81万t/a，减少幅度为26%。^[4]水环境容量减少出现的后果：一是导致水污染加剧。最近一些年来，汉江中下游地区已经发生了多次大范围“水华”事件；二是降低了供水保证率，以致影响到汉江中下游工农业、城市生活用水以及生态用水；三是使汉江中下游地区水位、水温降低，水生生物生存环境受到明显破坏，天然鱼类资源正在减少；四是可能存在着复杂、不确定性的生态风险影响。这些都使生态保护工作更加艰巨和复杂。

（2）各级政府生态保护的负担加重。为服务南水北调工程建设，各级政府要重新规划该区域产业布局，某些产业、行业和企业的发展受到限制，经济发展路径选择的余地变小，相关投入变大。同时，国家对调水沿线治污要求的提高，也增加了地方政府负担。如河南省西峡县需要关、停、并、转一批企业，所需资金达20亿元以上。其中制药、造纸等企业为治理污染约需注资2亿多元；林产品加工业关停转产后，损失超过2.7亿元；建材加工业因搬迁约需注资1.4亿元；冶金材料行业损失约4.1亿元，地方财政收入大幅度减少。又如在南水北调中线丹江口水库主要汇水支流老灌河流域，西峡、淅川两县还没有生活污水和垃圾处理厂。而随着城镇人口增加，生活污水、垃圾的污染将更加严重，对水源地污水处理设施建设规模和进度都提出了较高要求，当地政府必须安排财力加以应对。^[5]

（3）工业发展受到限制。随着南水北调中线工程的兴建，为保护水源而进行产业结构调整，一定程度上制约了调水区经济发展。陕南地区具有丰富的矿产资源，由于国家实行严格节能减排和生态保护政策，已有相当部分工矿企业不能正常生产；部分企业因资金缺乏无力添加治污设备，只能关、停、并、转；一些微利企业变成无利企业；导致大批具有开采价值的矿山不能开发，潜在资源优势不能变成现实的经济效益，使下岗人员增多、就业压力变大。

（4）农民增收难度加大。由于水库淹没、退耕还林等原因，调水区耕地资源急剧减少。近年来，商洛市因退耕还林还草而减少的耕地面积近112万亩，人均减少耕地面积0.46亩，每年损失粮食近1.68亿千克，折合人民币约3亿元。全市人均耕地在0.3亩以下的实际失地农民已达27.5万人。^[6]南阳市新增淹没土地面积144km²，涉及人口达10.6万，水源区25°以上坡耕地全部退耕还林。南水北调中线工程实施后，西峡水源区设立禁采、禁伐、禁垦、禁牧区域，有10.0×104hm²天然林划为禁伐区，10.4×104hm²天然林划为一般生态保护区。由此导致农业经济减收4亿元，山区农民人均减收1 000元。^[7]调水区传统经济大多以农业生产为主，为配合退耕还林、禁采禁伐，部分山区群众因此返贫，林场职工及其他从事林木加工的劳动力面临失业。

南水北调中线工程兴建以来，对调水区生态环境保护标准提高，使调水区不但加大了污染治理的投资，也失去了一些原有的竞争优势，丧失了发展的机会成本，而调水对受水区内各用水户带来了明显的经济效益和环境效益。^[8]生态补偿成为各种利益关系协调中要首要的核心问题。

2.生态补偿价值的核算(www.xing528.com)

在调水区和受水区之间利益关系的博弈中，受水区总是盼望调水区大力保护水资源与环境以获得优质清洁的生产生活用水，调水区则希望通过开发、利用当地自然资源增加收入。受水区甚至并未真正了解调水区生态环境保护成本的高低，并不清楚生态系统资源地居民丧失了多少发展的机会成本，加之生态补偿涉及的部门多、领域广，生态补偿成功运作求助于科学合理的生态补偿价值核算体系，从而降低利益相关者的协商成本，确保责权利相统一。

生态补偿价值的核算是生态补偿机制建立的重点和难点。^[9]学界对生态补偿价值的核算主要有以下两种方法。

（1）对生态服务功能进行价值评估。即按照一定环境经济方法对提供清洁水的价值、防洪价值、土壤保持价值、优美自然景观价值、碳汇价值等进行评估，得到特定区域提供生态环境服务的总价值。如丹江口库区水源区森林活立木蓄积量约为1 100万耐，预计经过生态环境恢复治理10年后，蓄积量将达到1 384万耐。生态环境恢复治理措施可以增加372万耐的森林活立木蓄积，其中增加的碳汇为204.6万吨，从而确定了碳汇的价值。^[10]但是，由于生态服务功能涵盖的范围广、生态价值的潜在性明显，运用该方法进行测算具有数额巨大、不确定性强的特点，难以直接作为生态补偿的依据。

（2）对资源利用、污染治理、生态建设的直接成本连同全部或部分机会成本进行核算与补偿。南水北调中线工程生态保护和建设的直接成本主要包括生态建设和污染治理的投入，机会成本损失包括当地产业结构转型的费用与限制某些产业发展所丧失的收益。为使受水区获得清洁用水，调水区进行了大范围城市、农村污水治理，以及水土保持、封山育林和退耕还林等工作；放弃了高污染的产业发展；这些支出都可以采取一定方法来进行计算。

丹江口库区河流多个断面水质超过南水北调中线水源地所要求的标准，根据国务院《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》、《河南省辖丹江口库区及上游水污染防治规划》、《南水北调中线工程源头国家级生态功能保护区（河南部分）规划》等技术性规划，为治理这些污染，需要在浙川、西峡、邓州、栗川和卢氏修建处理能力达到21.5万吨/日的污水处理厂20座；修建处理能力为1 575吨/日的垃圾处理场20座；关停并转59家工业企业，对60家工业企业进行清洁生产改造等；显示了这一区域的污染治理成本。^[11]

生态建设成本的补偿，可以根据维护生态功能或生态价值的投入进行核算。如南水北调中线工程水源地河南省南阳市天然林保护工程项目的投资估算标准是：人工造生态林每亩补助200元；封山育林每亩补助70元；飞播造林每亩补助120元；低质低效林改造每亩补助100元；林管护按每人管护3 000亩，每人每年管护费8 000元确定补助标准。^[12]这种方法较好地考虑了调水沿线经济发展和市场发育水平，公平合理、可操作性强，使调水区保持足够动力参与生态保护，受水区不断享有清洁用水和良好的水环境。

我国南水北调工程水权管理准市场模式的运作，要求生态补偿综合运用政府补偿、市场补偿和社会补偿手段，实现生态补偿方式多样化，其中市场补偿是最重要的创新之举。但是，南水北调水权交易市场尚未形成，目前展开生态补偿，适宜在生态补偿价值核算的基础上进行协商，最终确定生态补偿的具体方式和数额。