我国跨流域调水水权制度的内涵研究

一、明确水权制度的内涵

查林发现，资源利用的决策实体分布在不同层面上，分别持有不同的资源利用目标，作出不同决策。对于水资源，从国家到个人之间多个水平实体都拥有控制水资源利用的力量，这意味着水资源“产权束”的权利内容被多个层面、多个实体共同持有。水权的多层次性决定了水权制度有其丰富的内涵。

1.水资源国家所有

根据我国宪法、水法的有关规定，国家拥有水资源所有权。水行政主管部门行使水资源国家所有权，确定初始水权分配方案。

根据《水量分配暂行办法》的规定，跨流域调水水量分配方案确定的程序：①省际水量分配方案以流域为单元向省、自治区、直辖市进行分配，由水利部所属流域管理机构与有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者其授权部门批准。②省内跨行政区域的水量分配方案，以省、自治区、直辖市或者地市级行政区域为单元向下一级行政区域进行的水量分配，由共同的上一级人民政府水行政主管部门与有关地方人民政府制定，报本级人民政府批准。③经批准的水量分配方案需修改或调整时，应当按照方案制定程序经原批准机构批准。

在跨流域调水水权实践中，国家作为水资源所有者，有权采用特定方法或手段进行水权初始分配。在总量既定情况下，通过协议或其他方式将水资源分配到用水户手中。水资源所有权和使用权得以分离。

2.水资源有偿使用

水权市场建设，设置取水权是不可或缺的前提和基础。2002年，新修订的《中华人民共和国水法》设定了取水权，明确了取水权有偿取得，建立了水资源有偿取得制度。目前，我国立法上的水权概念是取水权，物权法明确将取水权纳入到用益物权范围。(www.xing528.com)

2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》规定，依法获得取水许可的单位或个人将其通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水资源转让给受让人。但是，可转让的取水权受到了限制，只有“节约的水资源”才可以依法转让；“节约水资源”的认定依靠行政机关，行政自由裁量行为嵌入取水权，掩盖了其财产权的法律属性。

事实上，应该逐步放开关于取水权的限制，尊重取水权物权属性，与物权法的规定相协调一致。尽管取水权不等于水资源使用权，但就现阶段而言，是申请人对取水许可确定的水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。政府应当适应市场机制的需求，在跨流域调水实践中规范并支持取水权的交易，并不断探讨多种形式的水权管理。只有在水权得到明确界定的条件下，才有可能通过价格机制展开运作，实现水权交易，优化配置水资源，提高用水效率。

3.允许水权依法转让

在跨流域调水水权科层结构中，原有行政系统融入了越来越多的市场成分，要求相关政策法律为跨流域调水水权市场提供支持和保障。人们购买水权的安全感越强，水权的价值也越大。

最近10多年，是我国水权交易政策法规跨越式发展的重要阶段。尤其是在2005年，水利部颁发《水利部关于水权转让的若干意见》、《水权制度建设框架》两个重要文件，提出了我国水权制度的基本构架，明确了水权转让的对象、范围等内容，水权交易在国家政策层面得到明确。目前，全国范围内的水权交易实践不断展开，水权不得交易的坚冰已然突破。水权流转制度成为我国水权制度的重要组成部分，尤其是2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》出台，完善了取水权配置机制。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》将取水权纳入用益物权范围，明确了权利人排他的、可转让的权利。到2007年《水量分配暂行办法》出台，水权初始分配办法更加完善，有利于水权市场的发展，我国水权制度创新进入提速期。在水资源配置实施总量控制的框架下，各地开展了水量分配、水权转让等多方面的实践探索，取得了积极的经验。

引入市场机制配置水资源的方式无疑是有效率的。跨流域调水把水资源从丰富地区调配到稀缺地区，但是调出水量是一定的，这就要求评估所调之水的效率，最大限度地发挥有限水资源的作用。如调水区水资源比较丰富，水量比较容易获得，经常出现浪费严重的现象，节约用水就可以提供潜在的市场供给。既然存在需求和供给，调水区、受水区、输水区等不同的用水主体和需水主体，就可以通过水权交易，把水资源配置到经济效益好的地区和行业，不仅供需双方可以受益，也提高了所调之水的有效利用率。