我国横向转移支付制度的具体措施及对口支援制度的基础

三、开展横向转移支付

1.借鉴德国横向生态补偿的经验

横向财政转移支付是世界各国用来调节地区间财政分配关系的通行做法，也是成熟分税制财政体制的重要组成部分。

作为欧洲开展生态补偿较早的国家，德国跨流域调水生态补偿具有鲜明特色，对于跨流域调水所产生的环境影响均由政府给予补偿。政府通过一整套复杂计算确定转移支付数额或标准，将补偿由富裕地区直接向贫困地区转移支付，落实到被补偿地区。德国宪法明确规定了财政平衡制度，一些相关法律也规定了州际财政均等化及转移支付制度。根据生态补偿的需要，德国依法调整各州财政收入，由富裕州支援贫困州，实现财政资金均等化。这种横向财政转移制度具体包括两方面内容：一方面是针对税收的，将国家税收按照人口来分配，使州际财政均衡程度达到92%以上。另一方面是就平均财政能力而言，在富裕州对贫困州实现横向财政转移支付后，使各州平均财政能力维持在98%～110%之间。其主要特色表现有：①补偿数据标准准确。德国采取缔结协议的方式，在区域间成立专业合作小组，双方进行分工合作，有组织地进行计划、监测（包括参数目录、频率等），开展环境影响评估、经济评估、技术评估，进行水文数据、影响要素变动、建立数据网络等资料收集，然后通过系列复杂计算，最终确定数据标准，这一标准将地域特性与共性相结合，针对性强、数据精确。②资金充足。补偿标准被确定后根据不同情况予以补偿：一是扣除了划归各州销售税的25%后，余下75%按各州居民人数直接分配各州；二是由财政富裕的州按确定标准补偿给较贫困州。无论采取何种方式，都保证了生态补偿资金按时到位，使这一机制的运行有强大资金保障。

德国巴伐利亚州调水工程从巴州南部水资源相对丰富的多瑙河流域向北部缺水的美因河调水。工程包括美因—多瑙运河和阿尔特米尔渠道两条独立输水系统。两条输水系统途经凯尔海姆、里登堡、贝尔欣等地区，最后到达纽伦堡、克里根布隆地区。该工程由巴伐利亚州政府全额投资建设，州政府作为该工程的业主，负责工程规划、建设监管和调度等全部工作，根据巴伐利亚州政府和联邦政府之间、相关地区政府之间签署的协议，除航运归联邦政府管理外，工程调度、管理、生态保护等由巴州全部负责，而输水系统经过的地区政府之间通过横向转移支付方式负责协调生态环境保护工作。生态补偿资金的横向转移主要由工业化程度非常高的纽伦堡、克里根布隆地区对凯尔海姆、里登堡地区进行，转移额度通过一整套复杂计算确定数额标准。通过横向转移，保证了足够生态补偿资金，改善了库区周围乡村环境，形成了有价值的生物群落和新的生态环境。^[19]同时，为了补偿弗兰克尼亚库区周边居民，政府在库区重点发展旅游业，允许农户将农庄改成休闲地，并提供了大量的就业岗位。

德国横向财政转移支付制度提高了调水沿线企业、组织和居民进行生态修复的积极性，加大了生态建设投入；实现了地区之间财政平衡，使得沿线居民生活水平及生存环境尽量享受统一标准，以此缩小地区之间差距，达到利益均衡的效果。这种制度体现了基于经济与生态分工基础上特定区域内政府间的财政关系，与上级财政纵向转移支付形式有着根本性区别。(www.xing528.com)

2.运用我国“对口支援”的制度基础

1994年，为推动社会主义市场经济发展，我国改革了分税制财政体制，调整了中央与地方财政分配关系，建立起财政转移支付制度。但直至今天，这一制度还存在许多问题，特别是在转移支付的构成上，税收返还的数额尤其偏大，而用于平衡省际财政收入的数额比较小。同时，财政补助缺乏科学依据、透明度，实践中随意操作的空间很大，上下级政府之间讨价还价的现象时常发生。在我国跨流域调水水权管理准市场模式中，单一使用纵向财政转移支付制度已经力不从心，横向财政转移支付制度亟待引入。横向财政转移支付实现地区之间财政均衡，实际上是“受益者”和“保护者”之间的补偿，有利于实现地区间相互支持、协调发展，最终实现社会公平的战略目标。跨流域调水沿线多为生态敏感的贫困地区，如果将环境污染、生态破坏的负外部性成本纳入其经济发展的水平衡量之中，将加剧这些地方贫困程度，扩大区域经济发展不平衡，影响社会和谐与稳定。通过横向转移方式对调水区经济予以支持，将改善该区域居民生活质量，维持生态、经济与社会的良性可持续发展。

虽然我国跨流域调水生态补偿一直以纵向财政转移支付为主，但省际对口支援的开展已经积累了一定经验。省际对口支援始于1979年，当时中央政府为了让东部经济发达地区支援西部贫困地区经济建设，曾下发《加速边境地区和少数民族地区建设》的文件，确立了对口支援具体方案。随后，对口支援制度在全国各地全面展开，并涉及各行各业、不同领域，包括了人力、财力、物力上的广泛支援。对口支援制度虽然并没有在国家法律中规定下来，但为横向财政转移支付制度的建立奠定了基础。

我国开展横向转移支付制度的具体措施有：①缔结协议。通过调水区和受水区协商达成补偿协议。为降低谈判成本、化解不必要的冲突，中央政府可以适时参与协商谈判，提高协商效率。在制度运作趋向成熟时，政府可以考虑以立法形式规范补偿体系，确立有关制度和具体措施。②科学计算补偿标准。根据受水区对调水区的水质要求、生态建设和保护计划，测算出生态保护的成本。调水区丧失发展机会成本的确定，在考虑受水区经济发展水平、水价承受能力及支付意愿等问题后协商解决。总体上，横向财政转移支付应控制在合理水平，否则，要么难以实现省际政财政均衡而达到预期目标，要么会影响地方政府加快发展、增收节支的积极性。