1.明确水权市场主体
水权市场的建立和发展是一个长期的过程，跨流域调水水权市场离不开政府的宏观调控，而首要任务便是水权市场主体的培育。“跨流域调水水权制度科层模型”（图4-4），明确展现了水权市场主体及其运作过程。根据持有水权的性质和权利内容，水权市场主体分布于不同的产权层面。
（1）对于国有产权而言，中央政府在跨流域调水工程中投入建设资金，因而拥有对于调水工程的使用权、经营权，但国家只是虚置主体，通常需要委派代理人行使这些权利。以特定跨流域调水工程为系统，设立水源公司、供水总公司作为水权市场主体，它们分别是两个独立法人，相互之间是水资源买卖关系。
（2）在区域产权层面，地方政府在跨流域调水工程中投入建设资金，因而也拥有对于调水工程的使用权、经营权，地方政府委派代理人行使这些权利。供水总公司下设多个驻省分公司。驻省分公司听取地区供水公司和大型企业集团水计划，上报供水总公司，供水总公司与水源公司协商后确定各驻省分公司用水份额。驻省分公司供水对象是地区供水公司、集团用水户。
（3）在集体产权层面，水权主体是社会团体，包括各级灌溉管理组织、用水户协会等。它们拥有通过不同方式取得一定范围内的水资源使用权和经营权。
（4）对于私有产权来说，主要是一些分散的用水户成为水权主体。(www.xing528.com)
2.设立跨流域调水水银行
我国跨流域调水水权管理准市场模式的建立，是自上而下的推动过程，水权交易是否能够真正展开，还需要水权中介机构的作用。作为水权市场主体运行的链接纽带，水银行的主要功能是保证特定水权交易的合法性、合理性。水权交易的合法性，指水权公益性使跨流域调水水权交易面临着更多的法律禁止，专业、权威机构的工作能够有效降低违法成本。水权交易的合理性指经济效益或道德规范的有效性。通过水权中介机构的工作，水权市场变得秩序和高效。
水银行通过制度权衡和调控，组织买方与卖方参与到水市场交易之中，[3]是一种新型、有效的水权交易形式，可以弥补水权市场发育的不足，是更符合跨流域调水水权管理准市场模式要求的中介机构。水银行最早是由美国爱达荷州首创的，后来被加利福尼亚州、科罗拉多州及亚利桑那州许多水资源稀缺的地区采用。英国、法国、德国、意大利、比利时、丹麦、希腊、荷兰、西班牙、爱尔兰、卢森堡、葡萄牙、瑞士和瑞典等欧洲国家，也越来越多地利用水银行应对水资源紧张的局面，水银行是这些国家水资源管理的重要组成部分。[4]在我国不成熟的水权市场体系中，水银行存在具有更大的价值。
建立跨流域调水水银行体系，能够有效调节用水需求，提高水权运作的效率。水银行甚至有可能在水权市场发育程度低的情况下，完成农村与城市之间的水权转移。世界各国水银行制度并不完全相同，但就整体而言，水银行担当起农业、工业和公共用水交易的媒介。美国水银行的客户即供需双方以流域、地区、支流为单位，或者是大的供水和购水者，如灌区供水企业与农户、自来水公司、政府公益部门与用水户。[5]水银行的客户既包括政府公益部门，也包括企业；既包括企业和法人，也包括农户。2003年11月，美国科罗拉多州委员会通过议案：允许农民出售多余水给水银行，然后再通过水银行出售或出租给缺水的城市和地区，[6]水权可以在不同行业、地区和部门之间发生转移。
水银行的运作也体现了政府的干预和调控。在调水量缺乏，满足不了受水区生产生活用水需求的时候，由水银行出面联系买卖水资源的业务，从自愿出售水的用户那里购买水资源，之后再卖给急需要水的用户。进入水银行的成员要符合规定的条件，必须保证水的有益用途，不浪费水，购买水量有一定范围和额度的限制。[7]美国加利福尼亚州水银行之所以能够成功运行，其重要原因是联邦和州政府的主导并且参与。[8]美国加利福尼亚州从1991年起经历了五年干旱，为消除旱灾带来的负面影响，州政府发起建设了水银行，水银行实施一直伴随其跨流域调水工程。水银行对水权买卖的真实性、合法性进行调查。对于需水方的审核包括：用水户必须保证不浪费水、不破坏水质。对供水方的审核内容更为复杂，要由专门机构进行环境影响评估。加利福尼亚州水资源局设有审核委员会，对水权交易的数量、质量及用途进行严格控制，以保证购水行动是正确无误的。审核委员会通常要特别考虑水权交易是否会对他人或环境造成危害。通过水银行的运作，政府掌握着水资源配置的主动权，将水银行的水在跨流域调水沿线不同地区、行业及生态保护中科学分配，促进调水沿线经济社会发展。为保障生态环境用水，水银行常常预留生态、应急用水，然后才允许水资源的买卖。从美国加利福尼亚州的情况看，注意到了不同年份各种用水份额的考量，加州1991年将45%的水量用于城市用水，15%的水量用于农业生产，40%的水量由政府统一来支配。1992年，加州25%的水量用于城市，60%进行农业灌溉，15%的水量支持环境及野生动物需求。在1994年，加州将15%的水量用于城市供水，85%的水量用于农业灌溉。[9]无论在水银行的设立或还是运行过程中，政府的作用都是必不可少的。
我国跨流域调水水银行在不同流域或灌区设立，水银行的客户主要是大的供水单位和需水单位。灌区分散的农民用水户，在水权交易中应以用水户协会为单位进行交易。农民用水户协会一般只在农民用水户之间进行水权交易时发挥作用，而一旦水权由农业转向工业、由农村转向城市时，就必须依赖水银行这样的水权交易中介组织。我国跨流域调水水银行的设立更加有赖于政府的主导，以符合探索时期水权变革的实际。在水银行建立初期，政府是主要的出资人。当水银行有一定发展后，政府可以通过产权转让、私人注资等方式实现其市场化，并尝试真正的股份制运作模式，但这需要一个相当长的过程。
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