二、水权制度的发展
产权是根据一定目的对财产加以利用或处置，以从中获取经济利益的权利。产权的直接形式是人对物的关系，实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系。[20]水权是产权理论在水资源领域的体现，其核心是产权明晰。人们一直在为建立具有排他性和可分离性的水权制度进行努力。水权制度大致分为以下四种。
1.滨岸权制度
滨岸权制度是历史最为悠久的水权制度，产生于水资源丰富的地区，目前仍然是英国、法国、加拿大以及美国东部的水权制度。
滨岸水权指毗邻水体和水域的土地所有者对于水资源的权利，不拥有河流相邻土地的所有者不拥有水权。未与河流相邻的土地所有者，即便非常需要并且也能合理用水，因为其不具有沿岸水权，也不能够开渠和引水。滨岸权制度的适用有两个必备条件，即拥有持续水流经过的土地并合理用水。在水量使用方面，不存在对水权所有者的明确限制，只要不影响下游地区对水的使用即可。采用滨岸权制度的国家普遍实行土地私有制度，水权也因此具有排他性、可交易性。当人们拥有毗邻河岸的土地使用权时，自然也拥有水权；当人们出售毗邻河岸的土地使用权时，水权随之转让。[21]
在滨岸权制度中，水权的排他性并未受到质疑，问题是水资源浪费显然存在，尤其在水资源稀缺的地区，滨岸权制度限制了经济与社会的发展。因为沿岸水权和土地权利紧紧相连，未毗邻水流的土地所有权主体不能用水，结果造成不与河流毗邻的农田无法得到灌溉，工厂、城市因缺水而难以发展，河流中的水因制度设计的缺陷难以充分利用。
所以，尽管滨岸权制度有着非常悠久的历史，但伴随人口增长和经济高速发展，水短缺问题越来越严重，滨岸权制度的缺陷日渐突出，优先占用水权制度正是在这一背景下出现的。
2.优先占用水权制度
19世纪中期，美国西部开发的用水实践中形成了优先占用水权制度。美国东部属于水资源比较丰富的地区，普遍实行滨岸权制度，将土地与水资源利用联系在一起。[22]美国西部严重缺水，而那时的拓荒者多进行矿业和农业生产，对水资源有着大量需求，而拥有毗邻河流土地所有权的人占少数，与河流毗邻的土地大多为政府所有，他们无法得到与经济生产相适应的水资源供给。为使矿业和农业生产顺利开展，未与河流毗邻的土地所有者也需要开渠和引水，必须有新的制度应对这一诉求，优先占用水权制度更加适合水资源短缺地区的情况。学者们在研究中指出，尽管传统的河岸所有权仍然有效，但水资源私有权从未赋予使用者涸干湖泊或河流或者毁灭其中水生物的权利。越来越多的学者开始接受，水不具有完全所有权的权能，它应当为公共利益使用，在使用时还要受到一定限制，如不得浪费、合理性、有益性等。[23]
优先占用水权制度强调了河流中水资源公共所有，谁先使用水资源，谁就占有了水资源优先权，加强了水权管理的行政干预。早期优先专用权由习惯做法发展而来，只需通过从水源取水并进行有益利用便可获得水权，无须获得任何政府、行政机构批准。行使专用权的意图或是通过发布通知使各方面获知，或是通过实际引水措施让大家了解，关于专用权的存在、优先性及范围等方面存在不确定性。为了解决这些问题，现代专用权采用了行政许可制度。获取水权必须进行书面申请，填写申请专用的水资源数量、使用目的以及地点和范围。在美国大多数州，专用权优先性取决于书面申请的归档时间。如果申请获得通过，行政机构将发布许可令，批准申请者享有专用水权。许可令包括控制水资源使用的条款和条件，将专用水权限定在以非浪费方式对水资源进行有益利用的范围内，专用权行使不能对其他合法用户造成损害、超出公众利益所要求的范围。在多数情况下，对公众利益的考虑主要集中在处理有争议的申请及环境问题上。(www.xing528.com)
对于排他性的安排，在优先占用水权制度中是通过水资源使用权先后次序来设计的。谁先开发利用了水资源，谁就取得了水资源优先使用权。优先占用水权制度使水资源先占者有优先使用权，并将水资源使用的效率放到突出位置。经济主体用水先后次序的排定，便让水资源使用权具有了相应的排他性。较先占用水资源使用权经济主体的用水权利总是优于后来者，后来者是否能得到足够的水量取决于优先占用水权者的剩余。由于水资源稀缺现象越来越严重，优先占用水权制度按照时先权先的原则依次决定人们的用水需求，先期取得水资源使用权的用户通常可以满足自身用水需求，后来者则无法得到切实保障。
优先占用水权制度通过水资源使用的先后次序设定水权的排他性，也摆脱了水权与土地所有权相捆绑的束缚，有利于水资源的开发利用，从而克服了滨岸权制度的局限。但是，优先占用水权制度仍然存在两方面缺陷：一方面，水权不能交易。很多采用优先占用水权制度的国家或地区，不允许进行水权交易。即使优先占用的水权可以交易，用水次序却要重新排列（以水权交易的日期为准），水权交易事实上无法展开。另一方面，水资源高效使用事实上难以实现。水权不能交易造成水权市场发育迟缓，而缺少水权市场的作用，就无法将水资源配置到最有效率的地方。
3.公共水权制度
公共水权制度与前两种水权制度有较大区别。滨岸权制度和优先占用水权制度以私有产权为基础，重视明确私有水权。公共水权制度强调国家对水资源的所有权，将水资源开发利用纳入整个国家的经济与社会发展规划。公共水权制度来源于前苏联水资源开发利用的理论和实践，我国长期以来实行的也是公共水权制度。
公共水权制度的基本原则：一是所有权与使用权的分离，即推行水资源国家所有权，但水资源使用权可以为个人或单位所拥有。二是水资源开发利用要服从整个国家的经济与社会发展规划。三是依靠行政手段进行水量分配和水资源配置。
4.可交易水权制度
优先占用水权制度虽然改善了滨岸权制度的缺失，却仍然存在着优先获得水权者用水效率不够高，后来者根本没有水可用的局面。早期优先占用水权制度规定用户必须按申请用途用水，不得将水挪作他用；水的使用权必须与土地一起同时出售；大大限制了水资源使用效率。美国西部最早出现了可交易水权制度，允许优先占有水权者在市场上出售富余水量，即水权交易。“水权交易有利于弥补传统沿岸权、优先占用权体系的不足，增加了其灵活性。”[24]
第二次世界大战以后，可交易水权制度不断发展。随着战后人口的快速增长，人类对水资源的需求正在扩张，而人均水资源占有量却在减少，全球水资源供需矛盾日益突出。世界上水资源稀缺的现象越来越严重，尤其是在一些干旱和少雨的地区，水资源稀缺已经成为经济发展的桎梏，即使那些水资源相对丰富的地区，缺水引发的纠纷也时常出现。由于水资源稀缺日益严重、生态环境不断恶化，人类对水资源展开了全新认识。1992年，“21世纪水资源和环境发展”国际会议召开，会议提出水是自然资源，同时也是经济物品。世界银行有关发言人1995年重申了这一观点。这都说明水资源开发利用必须遵从市场效率，实现水资源最优配置，克服既有水权制度带来的弊端。
滨岸权制度、优先占用水权制度在突出水资源合理使用、有益使用方面各有所长，但是在水资源如何高效使用与配置方面缺乏相应制度设计。公共水权制度突出的是水资源统一规划、计划，而越来越多的实践证明，仅仅依靠计划对实现水资源使用效率存在不足。要想增进水资源使用与配置的效率，必须探寻新形势下更加有效的水权制度。可交易水权制度强调运用计划与市场相结合的手段创新水资源管理，政府转变现有工作职能，主要通过制定法律法规实现水资源管理，把一切需要效率的地方交给市场解决。政府与市场联合起来管理水资源，充分发挥了各自优势、弥补了自身不足，能够实现用水节约和水资源高效配置。[25]可交易水权理论的发展，为全球水资源管理指出了新的方向，将人们从现有制度的困惑中解救出来，实践中已有许多国家实施了这一制度。
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