二、跨流域调水管理及其多元供给
1.外调水的准公共物品特征
准公共物品在改善人民生活、促进社会和谐方面，具有不可替代的作用。生产和提供准公共物品的行业大多属于基础设施领域，是整个社会资产中比重最大、质量较好的支柱行业。准公共物品包括自然资源、能源等类别，其中水、空气、森林和牧场等都是准公共物品。[11]跨流域调水工程是解决水资源地区分布不均和供需矛盾的重要基础设施，是水资源生产和输送的统一体，其产品是水资源。外调水生产和消费的性质表明，它从整体上说竞争性弱、排他性强，是典型的准公共物品。
外调水具有公共物品的特点：我国水资源稀缺具有地域性和流域性，需要通过跨流域调水工程加以解决，而长距离调水所依赖的设施往往投资大、周期长，送水成本非常高，通常需要由政府部门提供，这就使跨流域调水工程在水的生产上具有规模经济和成本函数弱增性的特点，存在鲜明的区域或行业垄断性。同时，水资源自然供给具有相当不确定性，防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品领域。因为防洪排涝、丰富物种等，具有非排他性和非竞争性，存在着广泛溢出的外在利益，没有办法专门为确定的个体所提供。跨流域调水作为大规模人为配置水资源的行为，更容易造成水量短缺、水质污染、生态破坏等问题，过量调水会导致生态环境质量下降和水资源再生能力下降，最终导致水资源自然供给的枯竭，生态环境保护需要由政府部门提供。
外调水也具有私人物品的特点：在设计调水流量范围内，调水工程所输送的水在消费上竞争性弱，而超过设计调水流量后，增加额外消费者的边际成本趋向于无穷大，形成水资源供给边际成本的阶梯性递增特点，竞争性陡增。调水工程排他性比较强，供水用户只有与工程设施和网络连接才可以使用特定设施的服务，并且向用户提供的服务能够计量和收费。通过一定制度设计和技术手段，能够将部分不付费者排除在外，通过收费获得投资回报。如：跨流域调水工程的供水效益和发电效益，就具有排他性、竞争性，这些效益只对付费者提供，未付费者不能使用。[12]
2.政府提供外调水的显著优势
外调水的公共物品特点，使跨流域调水更加关注以公共利益为基础的社会综合效益，投资基础设施建设的任务非常繁重，而私人投资者一般不愿承担投资大、回收慢的项目，必须发挥政府的重要作用，具体情况如下。
（1）政府在权力运作上的优势。在公共物品供给的过程中，政府通过禁止、允许之权力，发挥自身优势解决市场运行中私人物品挤占公共物品的问题。比如，政府通过强制性税收行为，使公共物品供给具有了“价格”，从而克服了提供公共物品过程中“搭便车”的行为。政府权力的崇高威望，确保它有效降低成本、解决外部性问题。
（2）政府有着明显的财政优势。跨流域调水常常面临资金匮乏的局面，政府可以依靠其财政力量保障公共物品供给，或者为提供公共物品创造良好的条件。尤其是在低收费或无偿提供公共物品的时候，会出现相应的消费者剩余，明显增加了社会福利。准公共物品的政治敏感性和自然垄断性，使许多政府偏好将其所有权控制在自己手中。英、法、德等国政府都对过高的水价进行必要管制，如果水价过高，就会损害公共利益，影响公众生活质量和社会稳定。美国水价政策规定，供水单位不以盈利为目的，不能有过高利润。联邦和各级政府部门所属的水利工程，其水价以满足成本支出为需要和按计划收回投资，私人企业和各供水公司，按照企业经营的一般原则，其水价包括合理利润和税金。在水价补贴方面，美国政府负责水价的宏观管理，水价补贴分为直接补贴和间接补贴两种方式。新加坡对水价实行直接补贴，对低收入家庭以居住面积为基础进行补贴，从家庭缴纳的水费中逐月扣除。加拿大实行间接补贴方式，有明确的水价补偿制度，水工业依靠政府补贴维持供水生产，使用户能够享受由政府补贴的低水价。这些国家都非常注意发挥政府的作用，保障公众利益。(www.xing528.com)
3.政府供给外调水的局限性
政府供给准公共物品的优势并不是绝对存在的。
（1）政府供给的垄断性会导致非效率。政府作为跨流域调水单一供给主体，没有其他竞争者存在，供给过程中不必面临直接竞争，对外部市场反应迟缓，可以不按效率原则和供求关系来提供公共物品。因此，公共物品的提供缺乏质量或效率的激励，也难以形成降低价格、成本节约的动力。
（2）政府投资的唯一性造成跨流域调水工程资金来源不足。由于市场准入壁垒的存在，调水工程投资主要依赖政府，投资融资的方式单一。且由于政府资金有限，单一供给体制难免造成准公共物品供给不足。
（3）政府供给有可能失灵。政府部门作为“经济人”也存在需要为自身谋求的利益，其自身利益并不必然与社会利益相一致，甚或存在不同程度的冲突。例如，在市场机制运行过程中，政府寻租行为便会使交易成本增加，从而引起资源的浪费。
4.外调水的多元化供给
目前，由于我国准公共物品的“关键领域”特征，各种关系错综复杂、垄断性依然存在，这类行业的改革正处于探索阶段，改革的关键是引入市场机制。发达国家有相当多的准公共物品由私人企业组织来提供。如美国铁路一直由私人投资，电信行业开始时由政府投资，很快交给私人企业控制。私人投资机场、港口和城市交通的案例大量存在。我国引入市场机制后，准公共物品的供给主体不再局限于政府，而是出现了多元化的供给方式，实行中央、地方、用户共同投资方式，由政府和市场联合提供公共物品。多元化供给是我国公共物品供给制度改革的必然方向，市场、非营利组织和政府是公共物品供给的三大主体。一个完善的公共物品多元化供给格局应该是，凡是能够由市场来生产的公共物品让位于市场，凡是可以由非营利组织担负的公共物品供给任务由非营利组织来完成，而市场和非营利组织都不能生产或提供的，就应该由政府来负责。
在我国跨流域调水工程建设和管理过程中，外调水应该由政府、企业、用水户等提供多元化供给。通过跨流域调水水权市场的引入，建立起现代企业制度，使企业拥有独立的经营自主权、盈亏自负，他们会想方设法促进自身利益最大化，千方百计降低水供给的成本，实现经济效益不断增长，从而改变了原有水资源管理的行政隶属关系，形成水资源买卖关系。外调水的多元供给方式，并不代表政府责任可以减轻甚至消失。理性“经济人”的特点使之在缺乏一定制度约束的情况下，容易出现某些违反公共利益的行为，政府必须代表公共利益在总体上统筹规划。对于跨流域调水建设和管理的非经营性资产部分，政府要无偿投入。对农业、生态用水等，政府还要形成相应的补贴措施。
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