公共物品供给问题及政府失灵的研究成果

一、公共物品及其供给

公共物品理论的创始人是威克塞尔、林达尔。威克塞尔指出：基于边际效用理论，公共物品应在每个个体都能接受的条件下展开分析。林达尔探讨了公共物品的有效供给问题，提出了“威克塞尔-林达尔均衡”，他认为公共物品的价格并非只能由政府决定；相反，每个个体也都可以按照自己的意愿确定价格，并根据这种价格决定购买公共物品的数量。在处于均衡状态的时候，公共物品价格使每个个体需要的公共物品数量相同，并与全社会应该提供的公共物品数量保持一致水平。因为，公共物品的总量被全部购买并完全消费，意味着公共物品总量价格恰好是每个个体支付价格的总和。实现林达尔均衡的前提条件，是所有人都服从公共物品总量安排并同意对成本的分摊，这在现实生活中难以实现。但是，林达尔均衡使人们对公共产品的供给水平问题取得了一致。实践中，人们对公共物品及其供给问题有一个认识的过程。

1.公共物品的政府供给

萨缪尔森在1954年《公共支出的纯粹理论》一文中指出，公共物品是每个人对这种物品的消费，并不能减少其他任何人也消费该物品。公共物品最基本的特性是非竞争性和非排他性。非竞争性指消费者对公共物品的任何消费不会影响其他消费者的消费，非排他性指某一物品消费过程中，物品提供者无法有意将某些消费者排除在外。在对效率问题进行分析的时候，公共物品与私人物品的区别在于，私人物品的消费总是寄希望于实现帕累托最优，公共物品则要求所有提供者的边际替代率之和等于价格比率。私人物品可以通过市场被有效率地提供出来，公共物品常常要求集体行动，需要由市场以外的政府组织和非营利组织提供，具有效用的不可分割性。公共物品的重要特点是，对其消费不可能把其他个体排除在外，任何人对公共物品的消费也不会影响到其他人同时消费。萨缪尔森等福利经济学家提出，鉴于公共物品的非排他性、非竞争性，以市场方式来提供公共物品变得不可能或成本相当高，而且缺乏规模经济意义上的效率结果，相对私人提供公共物品来说，政府提供公共物品的效率更高、更显著。但是，随着“政府失灵”的出现，“仁慈政府”的假设被逐渐打破，政府作为公共物品唯一供给者的合理性受到怀疑。(www.xing528.com)

人们发现，萨缪尔森的分析事实上是两种极端的情况。最初的理论突破来自布坎南，他认为公共物品不仅包括纯公共物品，也包括“公共性”程度从0～100的其他商品或服务，现实生活中大部分物品属于介于两者之间的准公共物品，公共物品区分为纯公共物品和俱乐部物品。^[7]而Sandler和Tschirhart在萨缪尔森私人消费向量的基础上，将公共物品变量修正为俱乐部物品变量，居民消费物品由纯公共物品和纯私人物品的组合转变为纯私人物品和俱乐部物品的组合。^[8]在公共物品供给理论方面，长期以来的观点是，公共物品应该由政府供给，私人无法避免搭便车问题。尤其是西方福利经济学围绕这一观点展开了大量研究和论证，为政府干预提供了理论基础。布坎南为代表的公共选择学派认为，社会发展中不仅存在市场失灵，也存在政府失灵的可能性。政府也是一个“经济人”，有自己的部门利益，当部门利益与社会利益不一致时，政府可能为了得到自己的利益而损害社会利益。以前，政府提供公共物品被认为是解决市场失灵问题的有效手段。现在发现，政府未必能保证公共物品供给的有效性，原因在于从人的理性出发，消费者出于回避税收风险等方面的考虑，往往隐瞒对公共物品需求的真实性信息，导致公共物品供给出现不足。与此同时，就算政府能够充分了解和把握公共物品的供给量，人们也越来越怀疑其供给能力和效率。更为困难的是，有关行政区域之间、国家之间的公共物品供给，萨缪尔森提出的理论难以应对。政府的自利动机、搭便车行为破坏了政府之间的合作，影响了公共物品供给的效率和社会总福利的实现，诸如在减缓贫困、流域污染等领域都需要新的制度和理论来进行矫正，从而增进公共物品供给的有效性。^[9]

2.公共物品的多元化供给

公共物品理论在20世纪70年代以后，主要关注提供公共物品的效率及其制度保障问题。巴泽尔提出了准公共物品的概念，认为它是纯公共物品与纯私人物品的混合。^[10]更多学者把目光投到如何通过市场提供准公共物品方面，对市场提供准公共物品的可行性和效率展开论证，并且获得了明显突破，实践中由私人提供准公共物品也取得了显著效果。准公共物品的市场化运作还成为西方发达国家提供公共物品的主要政策，这些供给将市场机制运用于公共物品供给领域，有效转变了政府职能，公共物品的提供被推向市场，市场机制起到了优化配置公共资源的作用，改善了公共服务的水平与质量。为纠正“政府失灵”现象，一些经济学家明确了公共物品由私人提供的可能性，指出民间组织等私人力量也可以提供公共物品。不过，实践中很快又出现了“市场失灵”的现象，迫使学者从不同视角研究公共物品的供给，最终提出了公共物品多元化供给的观点，政府、企业和公民都可以提供公共物品，他们在公共物品供给中扮演着不同的角色。越来越多的实践表明，单一政府治理的结构正在发生变化，政府、企业和非营利组织等既相互独立，又互相促进、补充并融合，共同为公共物品的供给发挥重要作用。就提供准公共物品的方式来说，表现出灵活多样性。在制度经济学派那里，把只有一个供给主体的准公共物品模式称为“单中心体制”，把存在多个供给主体的公共物品模式称作“多中心体制”，它们之间是一种竞争与合作的关系。罗伯特·伍思努提出：现代社会公共物品提供的模式取决于政府、市场和志愿部门的结合，这三种机制的运作过程不尽相同，但它们之间的关系却越来越密切，相互之间的界限越来越模糊。特别是随着民主、社会组织的发展，亟须建立公共物品多元化供给的体制和机制，实现政府、市场和志愿部门的有序化管理，使它们在竞争与合作中找到均衡点，既发挥各自优势又实现互补。